如何在行政处罚中适用比例原则

杨丽洁

摘 要：行政处罚是行政机关管理社会活动的重要方式，也是生活中常见的处罚方式，可以说行政处罚对社会发展做出许多的贡献。本文在分析行政处罚以及比例原则概念的基础上，从立法和执法两个方面对比例原则在行政处罚中具体适用途径做出深入分析。

关键词：比例原则；行政处罚；立法；执法

一、相关概念的探析

（一）比例原则的概念

比例原则最早起源于德国，立法者设立该原则的目的在于约束执法人员的自由裁量权，确保采取的处罚措施与所希望达到的效果两者相适应。如果执法人员采取的处罚措施已经超出了该相对人应受处罚的范围，此时则会侵害到相对人的合法权益，该种处罚措施应当立即停止。对于比例原则的理解，很多学者提出了该项原则三个子原则：①执法机构采取的行政措施必须以满足其希望的目标为前提要件；②如果为了保护公共利益使国家机关不得不侵犯到私人权益，此时应当尽可能将损失降至最低；③这种在保护公共利益的前提下实施的侵害私人利益的行为应当是适当的，既可以满足行政机关所要追求的目标，又要对公民来说是适合的。

（二）行政处罚的概念

行政处罚是行政机构依据相关法律的规定，按照规定的权限与程序对违反了法律但是尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的行为，是行政机关管理社会活动的有效手段，在生活中经常发生。行政处罚对维护社会秩序的稳定起到重大贡献，但同时如果对该项权力行使不当，则可能导致国家公权力对私权利的侵害。比例原则是行政处罚法中的重要原则，贯穿于立法和实践多个环节，即行政机关应当将侵害公民权益控制在最小化的范围内，实现行政处罚的目的。

二、比例原则在行政处罚中的适用

（一）在立法中的适用

1.比例原则是行政法基本原则

现有的立法中将比例原则作为行政法的基本原则，在确立该项基本原则之前，有学者层曾经提出应当将该原则确定为宪法的基本原则，但笔者认为并不妥。宪法原则适用范围是我国所有的法律体系，并不具有实体操作性。但是比例原则却是条操作性很强的原则。还有的学者提出应当将比例原则确认为行政处罚法的基本原则，但笔者认为这样会限制住该原则的适用，比如诉讼阶段则无法适用该原则。由此可见，将比例原则认定为行政法的基本原则，才是最为科学的立法方式，不仅规范了与行政处罚行为相关的法律性文件的制定，也将该原则贯彻到行政处罚各个阶段。

2.比例原则为自由裁量设定基准

为执法人员赋予自由裁量权，可以保证处罚行为的灵活性，针对不同的违法情况采用不同的处理方式，来保证处罚结果的公平公正。从实践角度处罚，为执法人员赋予的自由裁量权范围不可过广，但也不能过窄。很多行政机关在明确自己自由裁量权范围的时候，也多是参考了国外的做法，即制定裁量基准。为了保证每个单位自行制定的裁量基准的科学性和公平性，裁量基准也应当坚持比例原则，体现法律实质公平正义。

（二）在执法中的适用

1.处罚必须以维护公共利益为目的

不同的行政处罚措施所追求目的也不同，比例原则要求行政机关要有正确的处罚目的，即保护公共利益。公共利益并不是针对某个人的利益，而是绝大多数公众的集体利益。如果行政机关实施的行政处罚行为忽略了公共利益，也就意味着该处罚未遵循比例原则。而在实践中，有些行政机关只考虑到处罚结果，即让违法者受到相应惩罚，而缺少行政处罚目的。在《行政处罚法》中规定每种行政处罚的时候，都列出了行政处罚的目的即为了维护公共利益，这也是相对人对自己行为所造成的结果预期判断。

2.处罚必须均衡各方主体的利益

在法治化社会进程中，行政机关在做出具体行政处罚行为时，不仅要满足法律字面上的规定，还应当满足法律实质性的规定，坚持法律严格主义。如果执法者并未对法律的实质含义深入解读，未在了解立法目的基础上再采取行政处罚，则可能导致处罚结果有失偏颇，相对人的合法权益可能造成损害。比如在治理城市小摊小贩的时候，城管人员、执法人员采取驱赶、罚款甚至是殴打等粗暴的方式，这种暴力执法的行为很可能加剧行政机关与相对人之间的矛盾。这种现象产生的原因归根结底在于，执法人员只是从字面上理解了法律的规定，从形式上满足法律的要求而忽略法律更深层次的含义。立法者的初衷是为了通过法律的行使来维护各方主体的利益，执法人员这种片面追求城市整体形象而忽略了摊贩合法利益的行为，也是有失比例原则的体现。因此在行政执法过程中，执法人员应当坚持比例原则，兼顾各方主体的利益，否則会使社会整体利益受到更大损失。

3.处罚应考虑相关因素

在行政处罚中，执法人员在做出最终处罚决策时应当考虑相关因素，这对于行政相对人来说十分重要，会影响到处罚的轻重后果。但是从目前执法现状来看，有部分执法机构并未考虑到相关因素。笔者认为就行政处罚而言，相关因素包括以下几方面：

（1）经济罚是行政处罚的一种手段，在做出经济性处罚的时候执法机关应当考虑到相对人的经济实力，如果未考虑到这点会导致相对人经济实力低，处罚无法执行的问题。比如在整治流动摊位的时候，执法人员如果对菜农进行数千元的罚款，而菜农一车菜的价值只值几百元，此时明显不合理；

（2）时间因素也是行政处罚需要考虑的因素。如果该处罚效果已经达成，或者已经无法达到既定效果，此时应当停止处罚，避免执法资源浪费以及相对人权益受到更多损失。

三、结语

比例原则是我国行政处罚的一项重要原则，是规范和约束行政权力的重要工具。比例原则不仅仅是行政处罚法规定的重要原则，更是贯彻于立法、执法等环节的重要原则。执法人员只有在做出每个行政处罚时都考虑到比例原则，才能保证处罚措施的公正性、合理性，才可以更好地维护公共利益。

参考文献：

[1]李燕论.比例原则行政[J].法学研究，2011（2）.

[2]杨临宏.行政法中的比例原则研究[J].法制与社会发展，2015（11）.