检察机关提起民事公益诉讼制度的现实需要和制度构建

肖凌

随着我国社会经济的快速发展，在建立社会主义市场经济体制的过程中，出现了大量的侵害国家利益和社会公共利益的案件，如国有资产流失案件；环境与自然资源的公害案件；垄断经营案件；不合理利用土地案件；破坏土地资源案件等公共性的违法侵害国家利益和社会公共利益的案件。但是，根据民事诉讼法理论，当事人仅能获得其自身受侵害权利范围内的救济，而對于超出自身权利范围的国家利益和社会公共利益，公民无权提起诉讼，致使国家利益和社会公共利益无法获得圆满的救济与维护。因此，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原告主体资格，建立检察机关提起民事公益诉讼制度已是当务之急。

一、检察机关提起民事公益诉讼的现实需要

（1）国有资产流失严重。在国有资产流失方面，近几年国有资产以年均5%的速度流失，进入90年代后，每年流失至少1000亿元，日均流失近3亿元，国有资产流失严重。对侵害国有资产的案件，在以往的司法实践中，我们仅仅采取构成犯罪的追究刑事责任，不构成犯罪的移交行政机关进行行政处罚的单一做法，而对已经流失的国有资产则无法通过民事诉讼程序予以追缴。因此，建立检察机关民事公益诉讼原告制度，可以达到追究侵害人的经济责任、保护国家经济利益不受侵犯的目的。

（2）环境污染日益严竣。改革开放以来，我国社会经济取得翻天覆地的变化，在经济不断增长的过程中，出现了大量的环境污染和资源破坏的事件。一些集团、部门、地方为了本集团、本部门、本地方的利益，置环境保护于不顾，大肆违法违规地生产经营，对地方、国家造成了严重的环境污染。沙尘暴、酸雨、土壤沙化、水土流失、擅自采伐造成资源的破坏性开采、违规排放污水、废气等案件有日益加重的趋势。为了维护人们正常的生存环境，防止环境污染和破坏，应该赋予检察机关对环境案件的起诉权。

（3）垄断经营、违法经营案件增多。在经济转轨的过程中，大量的垄断和不正当竞争行为暴露出来，既有行政性垄断，也有竞争性垄断，垄断行为和不正当竞争行为的出现和存在，严重影响了正常的经济秩序，扰乱了国家的宏观调控政策，同时也严重地损害了广大消费者的合法权益。

（4）消费者权益严重受损事件不断发生。这主要表现为经营者采用欺诈等手段，生产销售伪劣产品，坑蒙消费者，轻者导致消费者的经济损失，重者导致消费者的身体健康损害。

（5）歧视行为不断产生。歧视行为是一种违反宪法、侵害人格的侵权行为，这类行为目前也屡有发生，如性别歧视、地域歧视、身份歧视等等。

面对这些问题，检察机关从维护和保护国家利益、社会公共利益出发，依法履行法律监督职责，提起公益诉讼就十分必要。近年来，全国各地检察机关探索通过刑事附带民事诉讼、直接起诉、支持起诉、督促起诉、督促政府履行职责、检察建议等方式开展提起公益诉讼工作，办理了一批公益诉讼案件，取得了较好的社会效果、法律效果和经济效果，对思考和探索建立检察机关提起公益诉讼制度具有借鉴意义。

二、检察机关提起民事公益诉讼的可行性

（1）检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。任何主体对于公益的损害，都是违法行为的表现；对此违法行为，检察机关拥有监督权，提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。这在理论上被解说为一般监督权，以与作为特别监督权的诉讼监督权相区别。

（2）检察机关提起公益诉讼，享有证据调查权。其他主体在提起公益诉讼的问题上，通常会遇到调查事实的取证难的问题。但这一点对于检察机关来说并非障碍。因为检察机关对于违法情节是否存在，享有为宪法所保障的证据调查权，更容易获得胜诉的结果，从而更有利于社会公益的司法保护。

（3）检察机关提起民事公益诉讼，通常不会滋生其他主体提起公益诉讼时可能会产生的问题。检察机关作为公益诉讼的发动者，乃是以宪法所赋予的法律监督权为出发点，监督法律的遵守与实施是其惟一的追求，别无任何私人的独立利益存在于其中，因此不存在滥用公益诉权的任何动因。此外，检察机关提起民事公益诉讼，也无需考虑诉讼激励机制的问题。

（4）检察机关拥有诉讼主体地位上的特殊身份。在诉讼过程中，由于检察机关是国家的法律监督机关，它在诉讼中，不可能是简单的原告身份，同时它还具有法律监督者的特殊身份。这两种身份的竞合，特别适合公益诉讼的领域。一方面，双方当事人地位的平衡关系更容易确保，另一方面，在公益诉讼中，也需要司法机关发挥积极的能动作用。

三、检察机关提起公益诉讼制度构建

（1）立法应明确规定检察机关提起公益诉讼的主体资格。民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。其中关于“法律规定的机关和有关组织”有待明确。为贯彻落实《决定》的有关规定，建议在修改人民检察院组织法时对检察机关提起公益诉讼的主体地位予以明确。

（2）起诉前置程序设置。为体现公益诉讼经济和有限介入原则，检察机关参与公益诉讼应区分几种情况设立起诉前置程序。一种以督促履行职责为前提，应当首先以检察建议通知该行政主管机关履行行政监管职责。另一种以督促起诉为前提，对有明确起诉主体但怠于行使诉权的，检察机关应先履行法律监督职责，督促其起诉。只有在损害公益的行为不属于行政机关主管范围或者主管行政机关不明，而且也没有其他适格主体的，检察机关才可以直接提起诉讼。检察机关发现行政行为侵害公共利益的，可以依法先向有关行政机关发出检察建议予以纠正，逾期未纠正或未作答复的，可提起行政公益诉讼。

（3）准确把握检察机关在公益诉讼中的角色定位。检察机关是国家的法律监督机关，在公益诉讼中既是诉讼参与者，又是法律监督者。建议检察机关应当参照刑事公诉的制度设计，出台司法解释，从提起公益诉讼的条件、适用范围、原则和程序，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配等方面，规范检察机关提起公益诉讼工作，通过合理分工、规范操作来协调并全面有序完成两个角色的任务，实行诉讼职能与诉讼监督职能相分离，由不同的部门或者检察官来承担，避免角色定位交叉妨碍公益诉讼工作的开展。