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打造北京非首都功能疏解集中承载地

2017-07-21文傅

治理现代化研究 2017年14期
关键词:大城市新区京津冀

文傅 雯

打造北京非首都功能疏解集中承载地

文傅 雯

设立雄安新区,是以习近平同志为核心的党中央深入推进实施京津冀协同发展战略、积极稳妥有序疏解北京非首都功能作出的一项重大决策部署,是重大的历史性战略工程。雄安新区最重要的定位、最主要的目的就是打造北京非首都功能疏解集中承载地。

一、京津冀协同发展大棋局的关键一子

设立雄安新区,对于集中疏解北京非首都功能,探索人口经济密集地区优化开发新模式,调整优化京津冀城市布局和空间结构,培育创新驱动发展新引擎,具有重大现实意义和深远历史意义。

一是有利于探索解决“大城市病”新模式。规划建设雄安新区,打造具有相当规模、发展环境更优的集中承载地,一方面,将吸引部分功能在集中承载地集聚发展,有效缓解北京“大城市病”问题,促使北京实现“瘦身健体”;另一方面,推动北京非首都功能集中疏解,可以避免零敲碎打、盲目布局,提高疏解效率。

二是有利于培育全国创新驱动发展新引擎。规划建设雄安新区,是适应经济发展新常态,探索经济发展新模式的重要举措。通过推动创新驱动发展,可以集聚京津冀乃至全国以及国际创新要素和资源,打造具有世界影响力、国内领先的科技新城,培育经济发展新亮点。通过推进简政放权、管放结合、优化服务,深化行政体制改革,构建促进创新的体制机制,为全国其他地区作出表率和示范。

三是有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构。规划建设雄安新区,主要承接北京非首都功能及与之相配套的部分优质公共服务功能,将进一步强化要素资源的空间集聚,打造区域发展新的增长极,优化整合现有城镇体系,拓展区域发展新空间。

四是有利于促进区域协同发展。河北省与北京市、天津市发展差距悬殊,公共服务水平落差大,是京津冀协同发展亟待破解的难题,也是全国区域发展不平衡、不协调的典型缩影。规划建设雄安新区,通过集中承接北京非首都功能,提升产业层次、创新能力和公共服务水平,加快提升河北经济发展的规模水平和质量效益,缩小与京津两地的经济社会发展差距,实现区域良性互动,在促进三省市协同发展、协调发展、共同发展上探索新路子。

二、效法“大禹治水”,解决首都“大城市病”

雄安新区的设立是解决北京“大城市病”的客观要求。所谓“大城市病”,是指在长期的城市发展过程中,因城市资源过于集中、功能过于多元导致人口膨胀、交通拥堵、污染严重、生态恶化等诸多问题。近年来,北京作为我国首都,其建设管理在不断取得成绩的同时,也面临很多令人揪心的问题,主要表现在集中了过多的人口和功能,经济社会各要素处于“紧平衡状态”,也可以说是患上了“大城市病”,具体表现为:人口增速放缓,但总量持续攀升;交通总量持续增长,“首堵”问题长期存在;产业结构不够合理,疏解低端产业困难重重;能源消费总量攀升,雾霾问题严重,环境承载力不断下降。据统计,1978年~2016年,北京市常住人口从871万快速增至2173万;由于功能和产业过度集中,668平方公里的五环内常住人口超过1000万,人口密度一度接近16,000人/平方公里。此外,因就医、旅游、工作、培训等需要来京的短期流动人口规模达数百万人,形成长期流量,并主要集中在五环内。

那么,北京“大城市病”的病因是什么?具体原因很多,最核心的一点就在于城市功能过多,影响了核心功能的发挥。多年来,北京承载了政治中心、文化中心、经济中心、金融中心、科研中心、教育中心、医疗中心等诸多功能,资源过于集中。大而全的中心功能必然吸引大量人口流入,而人口膨胀到“天花板”正是北京“大城市病”的典型表现之一。

要治理北京的“大城市病”,核心问题就在于疏解北京非首都功能,降低北京人口密度,促进经济社会发展与人口资源环境相适应。习近平总书记多次用“大禹治水”的比喻,阐述疏解北京非首都功能、治理“大城市病”的道理。2014年2月,习近平总书记考察北京时,明确提出京津冀协同发展的重大战略,明确定位北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心,并提出“要坚持和强化首都核心功能,调整和弱化不适宜首都的功能,把一些功能转移到河北、天津去,这就是大禹治水的道理。”2017年2月,习近平考察北京城市副中心建设,再次强调,“治理大城市病,要学大禹治水之法,光堵不疏不行。”

以“大禹治水”之法治理北京“大城市病”,至少有三个层面的含义:其一,解决北京可持续发展、京津冀协同发展等问题,要坚持政府引导、市场决定。“不能只是让水自然地流,还要有疏导。”也就是说,虽然政府不能代替市场决策,但可以引导市场。其二,解决北京中心城的问题不能囿于北京中心城的视野,要有区域、全国甚至全球的思维,要跳出北京解决问题。其三,“大禹治水”还意味着要把北京的“大城市病”治好,必须具备足以抗衡北京吸引力的“反磁力”。这个反磁力非常重要的基础就是具有一流的品质,规划建设雄安新区所坚持的“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”理念,正符合这一要求。

三、牢牢把握定位,打造北京非首都功能集中疏解承载地

从国际经验看,解决“大城市病”基本上都是用了“跳出去建新城”的办法,迄今看也是有效的、成功的。伦敦、巴黎、东京、首尔等大都市的新城建设主要布局在核心区域之外、都市圈之内,新城建设确实疏解了核心区域部分人口和产业,对核心区域“大城市病”治理发挥了明显作用。在世界一些知名大城市,旁边也有伴城。例如,美国纽约之外有新泽西,旧金山附近有圣荷西等;以色列的特拉维夫之外,有创新之城海法;日本东京50公里之外,则有作为高新产业集聚地的科学城筑波。从我国经验看,改革开放以来,通过建设深圳经济特区和上海浦东新区,有力推动了珠三角、长三角的发展。因此,设立雄安新区,既贯彻了协同发展、创新发展的时代思考,也吸收借鉴了国内外有益经验,为拓展区域发展新空间探索了一条新路,体现了以习近平同志为核心的党中央高超的政治智慧、宏阔的战略格局、强烈的使命担当。

联系具体实践,雄安新区建设要开好局、起好步,深入有效推进,建设成为北京非首都功能疏解集中承载地,需注意三点:

第一,要坚持以习近平总书记重要指示精神为指导。要用最先进的理念和国际一流的水准设计建设,坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”,努力将雄安新区打造成为贯彻新发展理念的创新发展示范区。要坚持先谋后动、规划引领,借鉴国际经验,高标准编制新区总体规划等相关规划,组织国内一流规划人才进行城市设计,规划好再开工建设,决不留历史遗憾。要保持历史耐心,有“功成不必在我”的精神境界,尊重城市开发建设规律,合理把握开发节奏,稳扎稳打,一茬接着一茬干,为经济社会发展作出贡献,造福子孙后代。

第二,要牢牢把握新区定位,拓展京津冀区域发展新空间。雄安新区不同于一般意义上的新区,其定位首先是北京非首都功能疏解集中承载地。具体定位有四点:一是绿色生态宜居新城区。雄安新区建设要充分体现生态文明建设的要求,成为生态标杆,坚持生态优先、绿色发展,不能建成高楼林立的城市,要疏密有度、绿色低碳、返璞归真,自然生态要更好。二是创新驱动引领区。雄安新区不能搞成工业集聚区,更不是传统工业和房地产主导的集聚区,而是要在创新上下功夫,成为改革先行区。要坚持实施创新驱动发展战略,把创新驱动作为雄安新区发展的基点。三是协调发展示范区。雄安新区要发挥对冀中南乃至整个河北的辐射带动作用,促进城乡区域、经济社会、资源环境协调发展。要通过集中承接北京非首都功能,为有效缓解北京“大城市病”和天津、石家庄市区“瘦身”问题创造空间,促进河北城乡区域和经济社会协调发展,为京津冀建设世界级城市群提供支撑。四是开放发展先行区。要适应经济发展新常态,主动顺应经济全球化潮流,坚持对外开放,在更大范围、更宽领域、更深层次上提高开放型经济水平。

第三,要正确理解雄安新区与北京城市副中心的关系。作为推进京津冀协同发展的两项战略举措,建设北京城市副中心和河北雄安新区,将形成北京新的两翼,拓展京津冀区域发展新空间。雄安新区与北京城市副中心都肩负着疏解北京非首都功能的任务,既各有侧重、各具特色,又遥相呼应、紧密合作。从首都区位看,北京城市副中心、雄安新区作为两翼分列北京中心城区的东侧和西南,定位清晰、错位发展,拱卫首都实现新腾跃;从河北区位看,雄安新区和以2022年北京冬奥会为契机推进建设的张北地区,呈现一南一北,同样是带动燕赵大地腾飞的两翼。因此,雄安新区既不是一些人一厢情愿认定的“声东击西的迁都”,也不是在通州北京城市副中心之外再建一个“首都副中心”。要牢牢把握非首都功能疏解集中承载地的首要定位,加强同北京、天津、石家庄、保定等城市的融合发展,特别是要同北京中心城区、城市副中心在功能上有所分工,实现错位发展。

第四,要协同推进非首都功能疏解集中承载地与创新发展示范区建设。雄安之新,在创新驱动。如果仅仅关注雄安作为非首都功能疏解集中承载地的功能,而忽视了它作为新发展理念的创新发展示范区的功能,就看不到规划建设雄安新区初衷的根本所在。雄安新区绝非传统工业和房地产主导的集聚区,而是以创新驱动为发展基点,进行制度、科技、创业环境的改革创新,吸引高端高新技术企业集聚,建设集技术研发和转移交易、成果孵化转化、产城融合的创新发展示范区。雄安新区所承接的非首都功能是北京疏解出的与全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心无关的城市功能,包括行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等。具体而言,就是承接的疏解功能要符合新区发展要求,同时也要根据疏解功能,有针对性地优化新区规划空间布局。要增强新区的自我发展能力,紧跟世界发展潮流,有针对性地培育和发展科技创新企业,发展高端高新产业,积极吸纳和集聚创新要素资源,培育新动能,打造在全国具有重要意义的创新驱动发展新引擎。

(责编/傅建芬)

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