公民参与地方治理的现状探析

杨倩

摘要目前，我国正处在改革的攻坚期和深水区，伴随着市场化、城市化的推进以及社会利益格局的分化和多元利益主体的形成，公民参与公共事务的愿望也愈加强烈，在地方政府治理的各个领域、各个层次都有公民参与的身影，但是，公民参与的现状究竟如何是研究地方治理中公民参与问题必须回答的现实问题。

关键词公民参与 地方治理 现状

1地方治理中公民参与的主体分析

1.1参与主体多元化

改革开放以来，传统的一元化经济模式被打破，不同公民主体根据自身不同的利益诉求，希望更广泛、更充分参与到地方公共治理的各个环节，以更好维护和保障自身利益。公民参与的主体也由过去政府部门的“一方独霸”，发展到目前不同公民主体之间的“诸侯纷争”的局面。尤其是随着市场经济的纵深发展，新的行业门类和职业群体不断形成，已经成为我国经济、政治生活中不容忽视的重要组成部门。目前，除了工人、农民、知识分子等传统的社会阶层外，还出现了多种复杂的利益主体，比如私营业主阶层、个体户阶层、自由职业者阶层，以及随着城镇化的不断发展出现的新生代农民工阶层等等，他们希望积极融入地方政府治理的各个环节，从而维护自身的利益和权益。因此，地方政府的治理再也不像过去一样单纯地在政府主导下由一个人或利益一致的一群人说了算，而是为了保障政府各项政策的顺利实行，不得不找寻不同主体之间的利益平衡点。

1.2参与意识明朗化

改革开放后，随着社会的分化和利益主体的形成以及人们的受教育程度和文化水平的不断提高，民主法治意识和平等竞争精神深入人心，公民参与地方治理的意识逐渐被唤醒并日益明朗化。特别是近年来我国各级地方政府掀起了政府管理创新的新高潮，不论是在基层自治理论还是实践上都取得了很大进展，各地村委会、居委会、社区等基层组织关于基层自治的实践探索，提高了公民对公共事务的关注程度，也提升了其对公共事务的判断能力，对公民良好参与习惯的养成及参与信心的培养具有重要意义。

1.3参与动机维权化

随着我国利益一元化格局的瓦解和公民参与意识的明朗化，公民的参与动机也日益维权化。特别是传统单位体制解体后，公民个体失去了为自身进行利益表达的载体，为了维护和实现自身利益，追求利益的最大化，他们需要寻找新的利益表达机制和参与渠道来表达自己的利益诉求。越来越多的公民相信只有通过各种方式积极参与到政府的公共活动中去，尽可能地影响政府的公共行为，才可能使政府的公共政策和进行的利益分配对自己有利。

1.4由消极参与走向主动参与

近年来，公民参与活动开始由被动参与向主动参与转变。特别是在一些城中村和城市郊区，由于村庄改造涉及每个村民的切身利益，因此，村民參与村庄事务的热情极高，普遍认为自己的投票关系自身利益，希望通过直接参与选举活动，影响村庄公共事务。由此可见，我国公民社会正在经历由消极动员参与向积极主动参与过渡的时期。

2地方治理中公民参与的客体分析

2.1参与内容由单一到丰富

公民参与的内容不仅限于政治、经济领域，还包括直接或间接与政府活动相关的公共生活的其他领域。在农村主要表现在与村民自身利益密切相关的征地、拆迁及村委会选举等领域；在城市则表现在对诸如住房、环境、就业、社会保障等与公民切身利益密切相关的公共政策领域的密切关注和参与。

2.2参与环节由局部扩展到全过程

随着政治体制改革的不断深入和中国政治民主化程度的不断提高，在地方政府的公共政策领域传统的精英政治逐渐被打破，公民不再寄希望于通过他们的代理人——政治精英，来表达自身的利益和诉求，而是渴望直接参与到公共政策的决策、制定、执行等各个环节。过去公民的参与活动往往局限于单个的具体环节，不能深入到公共政策的各个环节，而现在，随着地方政府治理方式的不断创新和转型，各级地方政府希望公民深入到政府的公共政策中去，以更好地促进政策的实施和监督政府的行为。因此，公民的参与环节已经由过去单纯的“民主选举”，延伸到公共政策的其他领域，比如，一些地方政府实行了“民主恳谈会”、“民主预算”以及各种形式的听证会等等，不仅丰富了公民参与的方式，也将公民参与由过去的单个环节扩展到参与地方治理全过程中的各个环节。

3地方治理中公民参与的方式分析

公民参与地方治理的方式多种多样，具体来说分为两种，即制度内的常态公民参与和制度外的非常态公民参与。常态公民政治参与包括：政治投票、政治选举、政治接触（官民接触），社团活动、政治表达（集会、请愿、政治言论）等。非常态的公民参与包括：非法结社、政治贿赂、暴动等。近年来，由于我国各级地方政府积极探索公民参与的善治途径，因此，我国地方公民的政治参与是以制度内的常态参与为主，此外，地方政府的治理创新实践也为公民有序参与地方治理提供了新的途径和方式。

3.1选举

就目前来说，选举是我国公民参与地方治理的最主要途径和方式，也是民主政治赋予公民的基本政治权利。其中，投票是选举活动的核心行为，而选举过程实质上就是使选票变为职位或是席位的过程。在公民的各种参与行为中，选举是普通公民影响政府公共决策的最重要的制度化手段。选举具有对政治竞争的裁判作用和对政治候选人的评价作用，通过选举，公民可以有效表达自己的意愿和要求，从而对政府的行为，方针、政策的制定和政治、经济、文化发展规划等重大问题产生影响。

3.2基层自治

这里所说的基层自治，主要是指目前对我国地方政府治理影响较大的农村村民自治和城市居民自治。经过长时期的发展，村民自治制度无论在理论上还是实践上都取得了长足发展，在理论上，它由最初的民主选举发展成为包括民主管理、民主决策、民主监督等在内的全方位民主体系，并且实现了由最初的村民换届选举发展成为村民代表会议制度和村务公开制度等相结合的制度体系。在实践上，近年来，各地都在积极探索村民自治的新模式，如河北青县在总结旧的农村治理模式与新的农村经济基础不适应的基础上，从解决时楼村矛盾入手，形成了把村民代表会议建成经常性议事组织的思路框架，并且借第六届村委会换届选举的契机在全县推广开来等等。但是，我们应该看到村民自治的实践并不是一帆风顺的，还存在一些问题，如村民自治中的“两委”矛盾以及乡政与村治的矛盾。这三个方面的矛盾涉及我国基层政权的权力分配、利益协调等层面的问题，因此，在实践中应认真对待。

在城市，公民参与社区治理的实践推动了城市居民自治前进的步伐，如在第十一届全国人大三次会议上，93名代表提出3件议案，要求修改居委会组织法。他们认为，伴随着我国城市社会结构、社会管理方式发生的巨大变化，现行的居委会组织法己不能适应社会发展的形势，建议尽快修订。随后修订居委会组织法被列入全国人大常委会立法规划。民政部表示，将在修订该法的过程中，对代表议案提出的一些具体问题和建议給予充分考虑。

3.3社团组织

我国的社团组织大致分为三大类，即经济型社团，政治型社团和社会型社团。典型的经济型社团有工会、工商联等，伴随着利益结构的分层，经济型社团的性质逐渐凸显出来，如现阶段，我国工会组织的利益表达功能逐渐凸显，特别是在一些三资企业，工会有组织的同资方人员进行谈判，为争取和保障职工的合法权益做出了很大贡献；政治型社团主要包括共青团、妇女联合会、学生联合会等。近年来，随着民主政治理念的普及，这些团体发展迅速，如中华全国学生联合会在维护和反映高校学生利益和要求，沟通各级政府与高校学生的联系方面起到了重要作用；社会型团体包括各种环保组织、消费者权益保障组织、水土保持组织等，这种团体其目的是寻求符合社会规范和道德的公共利益。但是，不可否认，各种社会团体与政府的关系存在多样化和行政化倾向，社团的发展存在明显的过渡性和一定的功能障碍，发展很不平衡。

3.4公民监督

目前，我国已经形成了较为完善的公民监督体系，即在传统的政务公开的基础上演变出了多种行之有效的便于公民监督的好方式。例如，一些地方政府在政务公开的基础上，不仅提请人大及政协监督其工作，还主动聘请民众代表作为政务公开监督员来监督政府行为，使权力暴露在“阳光下”，确保了政府的公共政策能及时、全面、真实的向群众公开。同时，还设立举报箱、举报电话等，保证政府的政务活动在民众的监督下进行。此外，舆论监督成为公民监督政府行为的主要手段，公民通过在报纸、刊物、电台、电视、互联网等媒体上对各种违法行为进行批评和曝光来影响政府行为，就目前来说，这是一种较为有效的监督方法。

3.5公民参与的新形式

地方治理中公民参与的形式日益多样，不仅包括一些制度化的新形式，还包括通过互联网终端随时随地就自身所关注的问题发表观点、看法的新手段。比如，机关效能投诉中心是近年来公民在参与地方治理活动中出现的一种新制度化形式，它是地方政府为了更好地帮助公民表达利益诉求，畅通沟通渠道而设立的一种制度化投诉机构，是一种通过电子邮件、电话、匿名信件等方式将部分政府机关的不当行为进行投诉、咨询和建议的方式，尤其在相关单位的绩效评估中发挥了重要作用，已经成为公民影响政府行为的一种重要方式。此外，网络参与目前也是公民参与地方治理的一种重要形式，它的发展速度之快，影响范围之广，效果之显著前所未有。公民通过网络参与地方公共事务的形式非常多，如通过微博、微信、网站论坛等与政府部门进行互动，同时也可以通过自媒体发表文字、视频表达自身关切，以引起社会广泛关注达到影响政府行为的目的。比如，重庆雷政富事件，陕西表叔杨达才事件都是公民通过网络参与公共事务取得的巨大成绩。