食品安全监管瓶颈分析及对策研究

陈明伟+李明琪+马书农

[摘要]文章梳理了我国关于食品安全方面的法律、法规及存在的问题，分析了食品安全监管现状及存在的问题，对此提出了具体措施：如统一相关法律法规中的惩罚标准、统一监管主体、强化食品安全的全过程监管、设计和搭建食品安全在线检测智能管理云平台、加强食品安全监测部门的信息化建设，对国家、社会加强食品安全领域的监管提供相应的对策。

[关键词]食品安全；监管；信息化建设

[DOI]1013939/jcnkizgsc201719093

1食品安全监管相关法律法规分析

食品是人類生活的基本需求，食品安全直接关系到公众身体健康和生命安全，进而影响到社会的经济发展和稳定。三聚氰胺“毒奶粉”、苏丹红事件、农药中毒、鼠药中毒、亚硝酸盐中毒、地沟油不断刺激着人们关于食品安全的敏感神经，食品安全问题已经成为社会各界广泛关注的重大民生问题。

党和国家高度重视食品安全问题，近几年，我国密集出台了《食品安全监督抽检和风险监测工作规范》《食品安全监督抽检和风险监测计划（国抽）实施方案》《食品召回管理办法》《食品安全抽样检验管理办法》、2015年10月1日起正式实施的《中华人民共和国食品安全法》以立法的形式将食品安全问题上升到国家战略的高度等，总体上食品安全法律、法规算比较完备，但是存在以下问题：

首先，处罚标准不统一。对于同样的惩罚内容，法律法规的规定应该是一致的，而实际中对于同一内容的处罚标准却存在不统一现象，这就给执法部门带来麻烦，比如遇到罚没的时候，究竟以哪个法为准，就不清楚了，而且有的时候相关企业的当事人可以用此法对抗彼法，这就给法院的裁判带来困难。

其次，对监督执法人员处罚过轻。从近几年发生的食品安全事故可以看出，存在政府地方保护主义因素和有关行政部门失职渎职、部门牟利等问题，比如有些行政执法机关是为罚而罚，监督管理的目的存在问题，不是促使食品安全企业关注、提高产品质量而是谋利。另外，食品安全法对行政执法人员渎职行为处分较轻，可能导致执法人员不作为现象，比如通过媒体曝光食品安全事件之后，最终仅看到对造假人员和企业负责人如何处理的刑事处罚，却鲜见到对失职渎职的行政执法人员给予处罚的事例。

2食品安全监管现状及存在的问题

21食品监管主体不统一

在我国对于食品生产、销售、餐饮服务的监督管理，其主体主要有质量技术监督局、工商管理部门、食品药品监管部门，部门之间采取分领域、分专业、分段式监管模式。随着市场总量的扩大、市场主体的增多、市场行为的日益复杂，使得跨领域、跨专业、跨部门的监管问题逐渐显现出来，主要表现为多头监管、各主体职责不清，进而导致面对某些问题的推诿扯皮现象，不仅浪费了监管资源，还不利于市场的发展。比如沈阳出现的毒豆芽问题，工商说豆芽属于农产品，应该归农委管；农委说豆芽是农产品的初级加工品，应该归质监部门管。另外，比如地沟油问题，也涉及多个部门。

22注重监管的形式，忽视监管的效果

首先，过去的食品监管经常采用“拉网式”检查方式，每个主管机构每年都层层组织一些“专项整治”活动，在这种监管中非常重视一个可衡量的指标就是对生产经营企业的现场检查覆盖率，到了基层这种专项整治活动往往变成要求百分比覆盖，在“全覆盖”的重压之下，基层监管部门、监管人员往往疲于应对，只得挨家挨户去“蜻蜓点水”，对所有企业走“过堂”，其监管效果也就可想而知。

其次，是事后救火式的大排查。对食品的监管目前更多的是事后查处、被动救火式监管，无法做到防患于未然，主要表现：在媒体曝光了食品质量安全问题后，进行的从上到下、各部门均参与其中的层层大排查，所以这种大排查在许多时候只是一种姿态，其实际意义是值得商榷的。现实中我们经常可以看到在大排查中很多小饭店关门的现象，等过了排查阶段饭店再开门，因此，这就失去了监督检查的意义。此外，食品安全事件的性质是复杂的，其中一些问题并不会给食用（使用）者带来实际危害，而兴师动众的排查活动带来的社会恐慌及其他负面影响，对食品药品监管乃至市场的发展是无益的。

23监管机构缺乏先进的监测方式和监测手段

目前食品检验的指标主要包括食品的一般成分分析、微量元素分析、农药残留分析、兽药残留分析、霉菌毒素分析、食品添加剂分析和其他有害物质的分析等。食品检测除了常规的分析方法外，主要采用仪器分析方法，主要包括分光光度法、原子荧光光谱法、电化学法、原子吸收光谱法、气相色谱法、高效液相色谱法等，这些检测方法存在的一个共同问题是，政府部门抽查部分食品，委托给检测机构检测，然后发布检测结果，消费者查询检测结果，是一个按照顺序条块分割进行的过程，导致检测结果时效性差，数据是分散在包括政府部门、检测机构、企业、公众等各个环节中的，不能形成完整的风险评估和安全预警系统，不能更好地服务老百姓。

3对策

31统一相关法律法规中的惩罚标准

要对产品质量法、食品安全法、消费者权益保障法、侵权责任法中关于惩罚性条款进行重新梳理，使之统一化。在举证方面要强化并落实举证责任倒置，这样才能使消费者有积极性参与到食品质量的监督管理中，从而形成监管部门-社会-消费者共同监管的局面。

32统一监管主体

如成立市场监管局，由原来的质量技术监督局、工商管理部门、食药分段监管变成由市场监管局统一监管，厘清各部门的职能范围，减少监管盲区，避免交叉管理时出现互相推诿，各部门之间来回“踢皮球”的现象。另外，需要明确各部门及监管人员的责任，增加对地方政府负责人和监管人员的问责。

33强化食品安全的全过程监管

首先，加强事前监管。要规范准入标准，应针对不同的食品生产范围，制定不同的准入标准，把好入门关。在制定标准的时候应注意把握适当原则，标注不是越高越好，是要符合实际，要紧密结合不同产品的风险程度设定，在关键的毒性指标上必须要严格，另外在执行的时候要确保不折不扣地执行，而不是制定高标准，在执行中实行弹性执行。

其次，加大事中监管。要不定期进行检查，而且是抽查，在抽查中要真正体现“随机”原则，即检查哪家企业，必须在检查活动成行前的最后时刻才确定，以便能够看到企业生产经营状况的真实状态；一旦抽中哪家企业，就不要因为任何主客观原因而变更，这样就能够避免人情因素的干扰；在檢查结束时要留下书面意见，指出存在问题和整改要求。需要注意的是检查的目的是促进企业切实关注、提高生产质量，所以要对整改情况进行持续跟踪。

最后，事后监管要依法严惩违法者。要让所有的企业都清楚，如果被发现存在制假售假及其他违反相关规范的行为，就必须承担法律责任，而且违法成本要大于改进成本，从而对食品生产经营企业形成威慑力。

34设计和搭建食品安全在线检测智能管理云平台

利用云计算云存储等技术，建立高效的在线快速智能云平台，以检测资源的物联网整合社会检测资源为补充，将原先分散在政府部门、检测机构、企业、公众等各个环节的数据汇聚起来，消除条块分割，完善覆盖面宽、时效性强的食品安全抽检、信息收集、信息发布、安全预警的网络系统已经成为必然。该平台主要利用在线胶体金检测仪自动读取食品快速检测试剂盒对食品实行在线筛查，开展食品安全管理云平台系统。该系统集成应用食品检测试剂、数据采集读取仪器、食品安全管理模式云平台，完成项目的系统集成，从而实现食品快速实时检测、结果监控及实时预警等一站式服务功能。

食品安全在线快速智能检测云平台的建立将食品安全监管部门、食品的生产和销售企业、食品安全检测设备的生产企业、食品安全检测试剂的生产企业以及公众黏合在一起。这样才能将“市场抽检、媒体曝光、事后打击”的事后管理转变为主动排查、预防为主的监管。

35加强食品安全监测部门的信息化建设

2011年3月15日国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发2011年食品安全重点工作安排的通知》（国办发〔2011〕12号），指出“着力提升企业食品安全管理能力”。信息化建设可以成为加强食品监督执法工作的一种有效方法，也可以提升食品监督执法工作水平。食品安全监管部门应积极贯彻落实《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，结合食品监督执法工作实际需要，积极推进食品监督执法信息平台建设，打造“互联网+食品监督执法”新模式。

参考文献：

[1]李援《中华人民共和国食品安全法》解读与适用[M].北京：人民出版社，2009

[2]张成程食品安全问题产生的原因及对策分析[D].长春：东北师范大学，2010（5）.

[3]臧立新我国食品安全监管问题及对策研究[D].长春：吉林大学，2009（12）.

[基金项目]本文是辽宁省社会科学规划基金课题辽宁省食品安全在线监测管理模式研究（项目编号：L16BGL019）的成果。

[作者简介]陈明伟，锦州医科大学，公共卫生学院，副教授；李明琪，河北外国语大学，英语专业；马书农，辽宁大学，商学院硕士研究生。