国有林区改革的对策及建议

张晓娟

国有林区是我国重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，在经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用。随着国家产业政策的调整，特别是实施“天保”以来，林区可采原木锐减，资源性矛盾、结构性矛盾、体制上的障碍等一系列矛盾和问题显现出来。随着《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》的出台，促进国有林区发展，加快林区经济转型，有效改善民生，国有林区改革已势在必行。

1 国有林区经济社会发展的制约因素

（1）体制环境的制约。长期以来，林区实行的是全国统一计划、分级管理的计划体制，市场机制发挥作用的基础被人为取消，其作用遭到否定，林业生产经营无利益驱动，无竞争活力，效率低下。森工企业不是运用经济杠杆来经营管理，而执行的是以经济效益为目标，以木材生产为中心的完全计划体制和财务核算制度。在这种利益的驱使下，林区森工企业封闭经营，各自为政，“大而全、小而全”，在一定区域范围内难以形成主导产业的产业格局。

（2）产业布局的整体趋同化。林区经济雏形起初是一种高度依赖于林木资源的经济，多种加工业绝大多数依托木材生存。虽几经改革，仍然没有完全摆脱旧格局的影子和羁绊。木材釆运、木材加工、家具制造和造纸业增加值仍占工业增加值的较大比重，使得林区经济增长的基础一直比较脆弱。地区经济结构趋同，主导产业不突出，区位优势不明显，没有形成各具特色的“大格局”产业结构，“合力”效果不明显。

（3）结构性矛盾的掣肘。在长期计划经济体制下，林区形成了单一木材生产、单一林业经济、单一全民所有制的经济格局。虽然近几年林区不断加大改革调整力度，加速推进经济结构调整，大力发展优势特色产业和非公有制经济，但结构性矛盾仍未从根本上得到解决。传统产业比重大，高新技术产业比重小，新兴接续产业规模不大，林区的经济起重要支撑作用的大企业、大集团不多。企业融资渠道狭窄，缺少必要的技术改造和开发新项目的资金，转型发展举步维艰。

（4）缺乏生态公益林的经营经验。长期以来，天然林资源无价的思想观念一直支配着人们对森林资源的开发行为，只注重向环境索取，林区在为国家做出重大贡献的同时，也付出了巨大的“成本”和惨痛的代价。长期超负荷承担国家木材生产和上缴任务，区域森林资源没有得到休养生息的机会，缺乏有效的补偿机制和大力发展接续产业的措施。在人口生存需求和企业经营索取的双重“压榨”下，林区木材产量大大超出森林资源的承载能力，导致林区人与资源、环境冲突加剧。造成林区长期以林业产业为主、产业结构单一、经济发展落后。

2 应对改革的建议和对策

（一）政策保障方面：做好政策对接工作，提前研判，有的放矢是确保改革成功的关键所在。从林区的发展历程上看，经济发展相对滞后，主要还是政策性因素占了主导。这就需要提前做好政策对接准备工作，全面掌握林区的总体情况，做好对改革所付出成本的评估测算，时时关注研究改革的新动向，积极争取利好政策，为林区改革提供政策保障。做为林区改革的两大主角的地方政府和驻在森工企业更应通力合作，共同应对林区改革所带来的不利影响，在相当程度决定改革的成败，因此改革必须在政策、项目支持上对地方和森工企予以统筹考虑。

（二）经济转型及产业发展方面：

一是向国家申请设立产业发展基金。林区经济转型与发展关键是培育接续替代产业。重点是培育发展生态旅游、林下资源开发、特色种养业、矿产资源开发等替代产业，这是经济转型的必由之路。企业受制于资金短缺，无法付诸实际行动，处于被动等待状态。破解资金瓶颈的有效途径之一是建立产业发展基金，为企业转型转产提供资金支持和融资平台，达到借船出海目的。

二是加快产业园区建设。当前林区产业呈现零星分布，处于低水平重复建设、恶性竞争资源的不利局面，无论是企业的发展还是对生态的保护都极为不利。有效的途径是产业聚集，点状开发。因此强力推进产业园区建设，实现产业聚集，减少生产成本，形成洼地效应。既面可以有效保护生态，又可以加速产业升级，实现良性竞争，加快经济转型。

三是成立产业协会。以典型的木材加工业为例，林区行业之間没有形成互通有无，共赢发展局面。其根本原因是各行其道、发展无序。企业间为争夺有限的木材资源，八仙过海各显神通，恶性竞争，资源有效利用率低，行业抵御风险能力差，遇有市场波动，企业就亏损。经济发达地区成功经验告诉我们，产业协会是一个产业有序发展，提高市场竞争力，实现利润最大化，资源消耗最小化的有效保障。林区的小微企业也急切盼望能成立相应的产业协会，但由于没有龙头企业带动，长期以来无法实现。为此，应因势引导成立相应的产业协会，为企业发展提供软平台。

（三）生态保护方面：《意见》明确提出“生态优先，政策导向”的基本原则，为此，在生态保护方面应加大增加与生态保护相适应的管护费用、造林补植、综合抚育等费用，争取将林区防扑火、自然保护区（湿地）管护、航空护林、森林病虫害防止、森林调查等运营经费全额纳入中央财政预算，为保护天然林提供基础保障。加快林业生态移居，加大棚改力度，改善林区群众生活条件。

（四）项目建设方面：没有项目支撑，林区的产业结构调整、经济转型都将会是“空中楼阁”，难以持续发展。林区改革后，“独木支撑”产业结构必将进行重大调整，抓住改革机遇，上马一批重大产业项目来支撑林区产业结构调整、完成经济转型，是解决林区长远发展、缓解就业压力、保持当前社会稳定的当务之急。

一是谋划基础设施建设项目。从生态保护的角度，重点谋划市区给水管网改扩建项目、市区和乡镇新热源点建设项目、路网建设项目、棚户区改造建设项目、消防基础设施建设等项目。

二是谋划支柱产业项目。结合林区的实际，重点谋划生态旅游、特色种养业、矿产开发与精深加工以及木材精深加工产业项目，培育发展一批上规模的立市支柱产业，完成产业结构调整，实现经济转型。

三是谋划民生保障项目。民生是首要问题，改革的目的是改善民生，谋划诸如医疗卫生、文化教育、养老保险等方面项目建设，林下资源采集与开发等劳动密集些产业，解决就业，维护社会稳定。