高校内部控制建设的实践与探索

吴通苗

摘要：内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。文章基于A大学开展内部控制基础性评价工作的启示，尝试探讨如何开展高校内部控制建设。

关键词：高校 内部控制 建设

《行政事业单位内部控制规范》于2014年1月1日正式实施，这为高校进一步加强内部管理，确保高校安全运行提供了框架指引与有效借鉴。为全面推进行政事业单位内部控制建设，财政部于2015年12月下发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，在2016年底前完成内部控制建设的建立和实施工作。A大学在内部控制建设工作实践中，按照《内部控制规范》等相关政策规范要求，通过健全组织、加强领导、流程梳理、风险评估、重构组织、完善制度、强化监督等举措，努力提升高校管理水平和风险防范管控能力。

一、高校内部控制建设存在的主要问题

（一）对内控的认识不足。从学校领导到中层、普通职员，对内部控制建设意识不强、重视不够，总认为学校内部控制建设是财务部门、审计部门的事，与自己无关，对内部控制存在一些错误的认识，对内部控制建设的重要性认识不足，内控意识薄弱。近几年来，政府部门不断加大对高校的外部监督，通过对高校的巡视、专项审计、高校领导经济责任审计等，发现了不少腐败的案例。由此可见，高校的内部控制建设还有许多漏洞需要解决。

（二）内控制约机制不完善，存在薄弱环节。

第一，内部组织架构设置不合理。高校在设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程时，没有完全做到分事行权、分岗设权、分级授权，决策、执行、监督没有相互分离、相互制衡，对不相容岗位与职责没有完全做到对其进行有效设计，没有完全得到有效的分离和实施。

第二，内部控制制度不健全。按照《内部控制规范》要求，部分高校缺乏“三重一大”集体决策制度、合同管理制度、无形资产管理制度、对外投资管理制度、债务管理制度、绩效评价管理制度、预算执行分析制度等。

第三，制度执行不到位。对已有的制度，有章不循现象十分普遍，刚性不足，柔性有余，制度形同虚设，没有充分发挥制度在权力运行中的制约、牵制作用。

第四，未建立内部控制风险评估机制。绝大部分高校未能定期组织开展基于本单位业务特点的内部控制风险评估，未建立定期进行风险评估的机制。信息公开不透明，没有做到按《高等学校信息公开办法》的要求进行公开。

二、高校内部控制建设应遵循的原则

（一）全面推进原则。高校内部控制建设应遵循“三全”原则，即：覆盖高校经济业务活动的全范围、贯穿高校内部权力运行的全过程、规范高校内部各层级的全体人员。

（二）重点关注原则。高校内部控制建设要针对高校经济业务活动中具有较高风险隐患的领域和关键岗位，重点予以关注，特别是设备采购、基本建设、资金支付、科研经费使用等重点领域和关键岗位，要合理配置权责，细化权力运行流程。

（三）共同治理原则。高校应充分发挥纪检监察、审计等职能部门在内控建设中的作用；要积极支持财政、教育和政府审计监督部门的外部监督；鼓励社会第三方参与高校内部控制建设，形成高校内部控制建设的合力。

（四）与时俱进原则。高校应适应形势、政策、高校经济活动和管理要求的变化，及时修订和完善内部控制制度，以更好地促进学校发展的需要。

三、A大学内部控制建设的实践

高校内部控制建设要以《行政事业单位内部控制规范》为根本遵循，以强化内部各项业务流程控制为抓手，以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，重点规范预决算管理、国有资产管理、债务管理、收支管理、合同管理、采购管理、工程项目管理、科研项目管理、继续教育管理、招生管理、附属单位管理等的权力运行流程和制约监督措施，建立健全内部控制体系，更好地发挥内控在提升高校内部治理水平、促进依法治校中的重要作用。A大学在内部控制建设实践中，根据《内部控制规范》要求，扎实推进各项建设工作。

（一）提高认识、加强领导。以上率下是目前我国治理国家的一种新风尚。同理，高校内部控制建设，坚持领导带头、以上率下，层层立标桿、作示范是高校内部控制建设取得成败的关键。A大学高度重视内部控制建设，召开校长办公会和党委会专题研究内部控制建设工作，成立内部控制建设工作领导小组，党委书记和校长任领导小组组长，校领导班子其他成员任副组长，校办、监察、法规、科技、创业、设备、计财、审计、校友办、建管等职能部门负责人任小组成员。领导小组下设综合协调组、业务工作组、控制评价组三个工作小组，分别由校办、计财、审计等部门牵头，负责内部控制建设组织协调、流程梳理分析指导、监督检查评价等工作，建立领导负责、责任部门主抓和相关部门协调的内部控制规范实施工作机制，有力推进了学校内部控制的建设工作。

（二）流程梳理、风险分析。按照内部控制要求，在内部控制建设工作领导小组直接领导下，学校各职能部门按各自承担的职能，对单位内部控制制度的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性进行自我评价，重点对学校管理中容易出现错误和舞弊的环节，如预算、收支、采购、资产、建设项目、合同、收费、资金管理、科研报销、招生等进行分析、总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内容，分析各项业务的风险点，有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法，加强对学校层面和业务层面的内部控制。

（三）重构组织、权力制衡。A大学科学设置了内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程。为推进依法治校，增设了法制办公室，统筹规划、综合协调、督促指导全校开展依法行政管理及法律事务咨询与服务等工作，负责全校性对外签订的合同审查，管控法律风险。为避免与纪检、监察职能混同，审计从纪检审合署办公中分离出来，单独设立审计处，负责学校干部经济责任审计、学校预决算审计、内部控制审计、独立核算单位财务收支及管理审计、基本建设和维修改造工程审计、学校重大项目实施、重要政策执行跟踪审计、科技项目结题审计和审签、政府和社会中介机构审计项目的组织、协调和管理。为加强绩效管理，建立经费使用问效机制，增设了绩效管理与评价办公室，负责拟定学校绩效考评工作计划，审定归口部门项目绩效考评方案，指导项目绩效考评单位（部门）开展工作，负责全校绩效管理评价工作。除了完善学校组织架构体系外，进一步理顺机关部门职责关系，落实责任主体，并通过制定部门权力清单、责任清单，防止职责不清、权限交叉。同时，对财务、基本建设、物资采购、后勤实体、招生等重点领域的关键岗位，建立干部交流和定期轮岗制度。

（四）问题导向、健全制度。A大学在内部控制基础性评价工作的基础上，针对管理薄弱环节和风险隐患，健全内部控制管理制度。加强合同订立、归口管理和履行控制，制定了学校合同管理制度。完善校院两级权力运行和决策机制，修订了二级学院党政联系会议制度，制定了学校“三重一大”决策实施办法和监察处长列席校长办公会制度。加强预算和收支管理，降低预算执行差异率，要求撰写预算执行情况报告。加强债务管理，制定了债务管理制度。加强财政专项项目管理，制订了学校项目库管理办法。加强基建项目管理，建立了基本建设项目管理信息系统。加强土地和房屋建筑物管理，制定了土地和房屋建筑物管理制度。根据上级科研管理新政策，完善了学校科研项目管理有关政策和制度。健全对外投资管理体制，制定了学校对外投资管理相关制度，督促所属企业进一步完善内部控制建设。加强无形资产管理，对无形资产进行资产登记、核查、盘点，制定了无形资产管理制度。加强政府采购管理，规范政府采购项目的审核、执行和监督分离。加大信息化建设投入力度，提高内部控制的信息化水平，更好地发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。在健全内控制度的同时，强化对制度执行，严格用制度来管人、管事，发挥制度在权力运行中的制约、牵制作用。

（五）强化监督、夯实责任。监督检查和自我评价，是内部控制得以有效实施的重要保障。A大学在内部控制建设中，设立了内部控制评价组，具体由审计部门牵头负责。依据《行政事业单位内部控制规范》的有关规定，审计部门在学校各职能部门对内部控制制度的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性自我评价的基础上，通过对单位内部控制制度的健全性、实施的有效性审计，编制《学校内部控制基础性评价报告》，揭示单位内部控制存在的问题，有针对性提出了审计处理意见和建议，并督促整改落实。同时，把内部控制建设作为日常干部经济责任审计的一项重要内容，将内部监督、自我评价与干部考核、问责制度相结合，促进内部控制规范有效执行。

四、结语

总之，高校内部控制建设要紧紧围绕学校办学目标和事业发展規划，坚持服务于学校人才培养和科学研究，将内部控制建设与规范岗位管理、依法治校、审计工作等结合起来，建立将制约权力运行、内部控制考核评价结果与被考核单位主要负责人落实主体责任、绩效考核、选拔任用、经济责任审计相互衔接的有效机制，同时鼓励社会第三方参与学校内部控制建设和发挥外部监督作用，只有这样，才能使高校内控机制建设落到实处，确保高校持续健康的发展。