我国社会组织发展的困境与对策分析

【摘 要】 我国社会组织虽然经历了30多年的发展历程，但仍处于发展的初级阶段，在当前政治经济结构影响下呈现出自主性与依附性、分散化与集中化、规范性与能动性之间的矛盾。解决对策主要是：建立社会组织与政府合作的新模式，完善相应的法律法规，探寻多可能的成长途径等。

【关键词】 社会组织；发展历程；存在问题；解决对策

改革开放30多年以来，中国完成了从计划经济体制到市场经济体制的全面转型，经济的改革打破了原本总体性的社会格局，一种新型的组织方式出现于政府与社会之间，并逐渐成为社会结构的新的组成部分。這种新的社会现象引起党和国家的关注，并在政策方面做出了相应的调整。2006年，党的十六届六中全会将此类新型的组织统一命名为“社会组织”，并明确提出“健全社会组织，增强服务社会功能”，将发展社会组织纳入创新社会管理体制的范畴。随后党的十八届三全会进一步提出了“改进社会治理方式，激发社会组织活力”的目标，为社会组织的发展创造了良好的政策环境。随着社会组织的发展及其功能的发挥，社会组织的在构建社会主义和谐社会的中的地位不断凸显，如何更好发挥社会组织的功能？有效的化解其发展过程中的存在问题？这些问题亟待学术界作出回答。

自20世纪80年代以来，一场被称为“全球社团革命”的浪潮席卷了世界范围内大多数国家，而此恰好与我国改革开放的实践进程大致吻合，使得我国社会组织的发展与改革开放的脚步几乎一致。自90年代起，学术界开始关注“非营利组织”、“非政府组织”或“民间组织”的研究以来，学术界对于我国社会组织的研究已经走过了对其性质、功能、特征及分类等表层的研究阶段，对其的研究成果也达成了一定的共识。随着研究的迈进，学者们开始从不同的角度来论述社会组织的发展困境，探寻其良性发展的出路。有学者认为“虽然我国社会组织的发展速度和规模前所未有，然而发展结果并不理想，原因在于文化基因的缺失导致了我国社会组织的先天困境，资源供养的不足导致了我国社会组织成长的动力困境，制度构建滞后导致了我国社会组织发展的保障困境，并强调文化差异是社会组织发展的元病灶，提出解决执政党对社会组织的在文化认同上的心理隔阂是突破我国社会组织发展困境的根本。”[1]有学者认为“近年来，社会组织发展的制度环境以及合法性问题在很大程度上得到了缓解，在社会组织的大量涌现、蓬勃发展的同时本土化社会组织理论阙如，因此我们既要学习借鉴并过滤西方发达国家的先进经验，更要立足中国国情，加快构建本土化社会组织理论体系。”[2]有学者从“社会角色的角度来研究中国社会组织的发展，并指出中国社会组织发展遭遇一个很大的瓶颈就是其承担的角色很高，而在实践上由于自身能动性有待发挥，行动力也有所不足以导致自身的角色功能难以实现。因此政府和公众应该调整对社会组织的角色定位，同时社会组织努力提升自身的行动力，满足角色期待。”[3]这些不同角度的研究，不仅丰富了我国社会组织的研究成果，也为我国社会组织的发展提供了建设性的意见和方法。

本文在汲取上述研究成果的同时，试图从我国政府结构和市场经济模式的宏观视角出发，对我国政治经济结构特点进行分析，指出政府在社会组织发展中的决定性作用，在这种因素的影响下，我国社会组织在发展过程中呈现出自主性与依附性、分散化与集中化、规范性与能动性之间的矛盾，为了更好化解矛盾，提出从构建新型的合作关系、完善相应的法律法规、积极探寻多可能发展的道路三方面入手，促进我国社会组织的良性发展。

一、中国特别的政府结构及市场经济模式

市场与政府塑造的共同结构，为社会组织的生存及运转提供了空间，社会组织的形态与功能的发挥必须与当前的政治经济结构紧密相连，因此对中国社会组织进行研究时，要将其置之与中国政府、市场多重场景中。这也无疑赞同了爱德华兹的立场“结社组织只是附属性因素，而政府或市场才是决定性因素。”[4]这里有必要对中国特别的政府结构及市场经济模式进行分析。

1、压力型体制的纵向间政府结构

“压力型体制是一种典型的自上而下的命令控制体系。”[5]在这种体制下，其官员为了在上级决定的职位中得到晋升，就必须高效率的完成上级政府交代的指标及任务。自上而下的命令控制使得地方缺乏自治机制，虽然近年来的权利下放使得地方有了相当的经济领域的自主权，然而对于政治权利来说，中央在政治领域依然具有极强的控制能力，呈现出一种政治权利集中而经济分权的特征。在这种压力型体制下，我们也应该考虑到考评体系所扮演的重要角色。压力型体制下考核体系更加强化了自上而下的治理逻辑，同时与官员的晋升具有潜在的关联性，虽说激发了地方政府工作的积极性，有利的推动了上级政策的执行，然而削弱了地方政府对自下而上的民众诉求的回应性，地方政府往往是在按照上级的任务而不是民众的真实需要来进行工作。

2、政府主导的市场经济模式

“政府主导”是中国现行经济发展模式最主要的特点。在这种模式下政府拥有巨大的供自身支配的资源。在经济建设方面，政府具有很强的资源动员和干预能力，在时期内就可以达到政府所希望完成的目标。同时，“由于中国是后发国家，基础较差，虽然经历了30多年的快速发展，让面临着偏远地区、广大农村基础建设薄弱、城市化水平有待提高等难题，这些难题因市场调节的盲目性无法依靠市场机制来解决。”[6]因此在政府的主导下，有计划、有组织的去解决相关问题，有助于统筹国家经济发展大局，提高人民的生活水平及质量。政府在宏观上引导方向，也能最大限度避免市场调节所具有的某些自发性、盲目性、局限性和事后性等特点。在这种市场经济的模式下，中国政府在国家经济建设和市场化发展上担任着重要的角色。

通过对中国政治结构及市场经济模式的分析，政府是其中不可或缺的决定性力量。政府既是国家政治的制定者和执行者，也是市场经济的监督者和指导者。因此在中国社会组织的发展中，中国政府是其决定性的因素。

二、我国社会组织发展面临的主要矛盾

与西方相比，中国的社会组织无论就其名称还是发展都带有“中国特色”，这是因为社会组织几乎每一步的发展及其发挥的功能作用，都深深的根植在我国改革开放的土壤和进程中。在当前的中国政治经济结构的大环境下，对我国社会组织的发展产生了深刻影响。

1、自主性与依附性的矛盾

社会组织在其发展的进程中，通常会选择“政府合作依赖、社会组织自我依赖以及境外合作依赖三种路径”。而三种路径的选择是因地制宜的，就中国的政治结构体制还是市场经济模式来说，政府都处于工作开展的主导地位，因此中国各地政府在推动“改进社会治理方式，激发社会组织活力”的工作中也依然采用惯性的思维及方法，即政府主导下社会组织发展路径。在这种路径下，政府在合法性和资源上给予支持，社会组织依赖这些支持以谋求更好的发展。然而政府对于社会组织的心态却很矛盾，“一方面，政府认识到社会组织可以弥补自身能力的不足，客观上需要他们提供有效的资源和社会服务，维护特定群体的利益；另一方面又怕社会组织在发展的过程失去控制，影响自身的利益。”[7]因此对其往往采取一种保守的态度。我国社会组织的发展尚处于初级的阶段，由于自身在经济和能力方面的制约，在寻求政府的资金支持的同时也希望借助政府体系的制度优势来开展项目或活动，对政府存在较强的依附性，然而他们却很希望能够自主运作，独立发展。

2、分散性与集中性的矛盾

根据民政部《2015年社会服务发展统计公报》显示：“截止2015年底，全国共有社会组织66.2万个，其中社会团体32.9万个，基金会4784个，民办非企业单位32.9万个。”[8]这里不包括未登记的或者是采用工商登记的其他社会组织，有学者预计总量在300万个以上。服务领域覆盖科技、卫生、教育、环保、文化、体育、宗教等方面，以2015年民政部统计数据对我国的社会组织进行分类（如下图所示）。从图中不难看出，虽然社会组织覆盖面广，分散程度高，然而服务领域的分布上却相对集中。在市场经济的条件下，社会组织的产生是满足群众多样化需求的结果，但是其中还有一个重要的因素就是政策的导向性，在国家制定政策方向上，为了避免社会组织与国家产生对抗性矛盾，在政策上偏向非对抗性的从事“公益”领域的社会组织的发展，不鼓励具有潜在对抗性社会组织的发展。在社会组织对于政策的选择上，更注重倾向于政策激励性强的领域发展。例如：2002年《民办教育促进法》中明确指出出資人可以取得合理回报、政府购买服务等政策的影响下，教育与社会服务领域的社会组织快速发展，以致在数量上占据了半壁江山。

3、规范性与能动性的矛盾

社会组织的规范性的运作是政府一直渴望实现的目标，在目前法律法规的框架下，针对社会组织管理方面，只有分散的几个专门法规，立法层级较低，虽然这些法规对于社会组织的管理有一定的规范性，然而无论是在数量上还是覆盖面上，都已经远远跟不上社会组织的发展步伐，对社会组织的能动性产生了限制。首先，就是社会组织很难获得相应得的合法性地位，我国大部分社会组织没有法律法规上承认的合法地位，以导致造成在行动能力上有很大限制。其次，政府在总体政策上给于了很多宏观性的描述，然而在具体细则上较为模糊，地方政府在落实政策的时候，会比较尴尬，因此一般会采取已有的文件方案落实行动。再次，就是对于已经取得合法性地位的社会组织，有一定的政策垄断性保护，不存在竞争的环境，部分社会组织的积极性难以提高。最后，由于各地在以经济建设为中心的大方针下，社会组织所创造的经济效益在短期时间内难以展现，同时发展业绩也较为抽象，难以估量。虽然在国家宏观政策的有说明，而地方政府会根据当地的不同情况对于社会组织的态度也不同，大多数地方政府也不会积极促进社会组织行动。

三、社会组织发展的路径探索

对于社会组织发展过程的矛盾分析，我们不难看出社会组织与政府之间的“尴尬”。正是由于这种尴尬的关系，我国社会组织的功能没有得到有效的发挥。因此探寻我国社会组织的发展路径，更应该从以下几点入手。

首先，营造一种新型的合作关系。在这种关系下，一方面，社会组织以其自身的特点快速填补政府的不足。另一方面，政府应该在实践层面做出更大的努力。党和国家在制定经济社会发展整体规划及国家整体的战略发展目标时，应该将社会组织的发展纳入其规划范畴中。在宏观政策上给于支持和鼓励的同时，更应该考虑到社会组织在不同地区、不同阶级、不同文化之间存在的差异，在综合考虑差异性的问题后，适当降低各类社会组织登记的门槛，对资源进行不同的分配，以此引导社会组织健康有序的发展方向。我国社会组织的发展处于初期的阶段，各地政府应该重在扶持和培育，然而由于我国特殊的政府结构，条块分割现象是长期的现象，地方政府对于同一政策往往会采取不同的态度和方法，因此在自上而下的考评体系中应该完善自下而上的考评，尤其是对于社会组织见效慢的特点，通过自下而上考评来审核各地政府的工作，使得各地政府不仅仅为了注重经济增长，而忽略了社会组织的良性发展。

其次，完善相关的法律法规，在依法治国的大背景下，依法治国是政府加快职能转变，建设现代化国家治理体系的根本保证。相关法律法规的建立，不仅能为政府、市场、社会组织划立一道法律上的界限，有效地减少权利和市场对社会组织过分的干扰，保障社会组织以群众的需要为导向，独立自主的发展，也能把社会组织的管理纳入法制的轨道中来，明确自身独立和自身活动的范围及限度，遵守相关活动的原则和底线。对于我国目前的立法情况来说，现有的法律法规无论是数量上还是覆盖面上，都不足以满足我国社会组织的发展的客观需要，已导致乱象丛生，各种违法乱纪现象层出不穷。因此必须推进社会领域的立法，营造有法可依、违法必究、执法必严的法制氛围，大力惩治非法行为，促使社会在人员管理、事务处理、财物管理等各方面实现专业化、规范化运作，提高自律标准及服务质量，更好的满足广大人民群众的利益和需求。

最后，社会组织更应该积极探寻自身成长的多种可能性道路。社会组织的发展离不开资金支持，社会组织资金来源不能仅依靠政府的购买服务，应该扩展获取资金的渠道，在我国社会组织的资金来源中，社会捐赠所占的比例并不多，因此应该呼吁社会公众成为社会组织的参与者。同时也应该探寻与企业建立良好的合作关系，在合作过程企业积极参与社会组织的活动，通过行动正确履行社会责任，建立良好的企业形象，社会组织更应该积极的向企业学习经验和技术，吸收企业的经营的优点，有效的避免自身的运行过程中的产生“自身失灵”的情况。在遵守国家相关法律法规的前提下，社会组织在探寻发展道路的时候，要紧密结合我国具体国情，注重自身的性质及原则，走中国特色社会组织的模式。不少学者建议我国社会组织转变为社会企业的发展模式，即用企业的形式来解决社会问题，以使其自力更生，减少对政府的依赖，这样能够增强社会凝聚力，动员社会资本，实现社会组织健康可持续发展。

四、结语

在我国深化改革的新时期，积极培育和支持社会组织的发展，既有利于我国政府职能的转变，及时的填补公共领域的“政府失灵”等问题，也能在社会和政府之间建立充当“中介”位置，及时向政府传递自下而上的群众诉求。我国社会组织的发展还处于初级的阶段，在未来发展的道路上依然还会遇到很多问题，因此我国社会组织在结合我国具体国情的基础上，借鉴西方发达国家的经验，政府和社会公众相互配合，努力培育和发展满足我国需要，具有中国特色的社会组织，更好促进社会主义和谐社会的建设。

【参考文献】

[1] 石国亮.中国社会组织成长困境分析及启示——基于文化、资源与制度的视角[J].社会科学研究，2011（5）64-69.

[2] 丁惠平.当前我国社会组织理论体系的建构——基于多维度视角的思考[J].福建论坛（人文社会科学版），2013（11）184-188.

[3] 文军.中国社会组织发展的角色困境及其出路[J].江苏行政学院学报，2012（1）57-61.

[4] 纪莺莺.当代中国的社会组织：理论视角与经验研究[J].社会学研究，2013（5）219-241.

[5] 荣敬本.从压力型体制向民主合作体制的转变[M].中央编译出版社，1998.

[6] 冯新舟，何自力.中国模式中的市场与政府关系——政府主导下的社会主义市场经济[J].马克思主义研究，2015（11）50-58.

[7] 龙秋帆.国家与社会组织关系的理论述评——基于比较的视角[J].辽宁行政学院学报，2016（6）43-48.

[8] 中华人民共和国民政部.2015年社会服务发展统计公告[R/OL]（2016-07-11）[2017-5-10].http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201607/20160700001136.shtml.

【作者简介】

王晓阳（1992-）男，河南郏县人，西安工业大学硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化研究.