基本公共服务财政支出绩效评价与差异性分析——来自湖北省17地州市的证据

●黄冠华

基本公共服务财政支出绩效评价与差异性分析
——来自湖北省17地州市的证据

●黄冠华

《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》要求加大对长江经济带省域内基本公共服务薄弱地区的扶持力度，推进基本公共服务均等化。对该领域进行财政支出绩效评价能够有效减少财政资金使用浪费并监督基本公共服务均等化的实施进程。文章运用DEA方法的BCC模型，对湖北省17个地州市义务教育、医疗卫生、社会保障和就业、环境保护四类主要基本公共服务项目的财政支出绩效进行评价与差异性分析。结果表明：第一，湖北辖内地区主要问题是基本公共服务财政支出规模低效，而非结构性的技术低效；第二，基本公共服务非均等化呈以“一主两副”城市为中心向次级城市逐渐递减和“中间优、东部次、西部劣”的差异性空间分布；第三，生态环境是湖北省产业升级和城镇化建设进程中必须正视的民生问题。

基本公共服务民生财政绩效评价均等化

一、引言

民生是社会发展之本，是社会进步和人的全面发展的根本前提。湖北省“十三五”规划明确提出，“必须更加突出保障民生的制度性安排，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，提供更充分、更均等的基本公共服务”。从政府层面看，基本公共财政支出是保障民生的一个重要制度安排，通过财政支出的撬动效应和乘数效应影响社会财富的分配进而改善社会的整体福利水平。然而，在财政支出快速增长的同时，区域间基本公共服务供给不足、分配不均等问题成为影响财政支出绩效非均衡程度的主要原因。因此，仅仅增加基本公共服务财政的支出额是不够的，还需要行之有效的绩效评价机制才能更好地改善和保障民生，进而解决好医疗、教育、社会保障和生态环境等与人民群众息息相关的民生问题。

随着财政部门预算、国库集中收付和政府采购制度改革的深化，公共财政资金的绩效管理逐渐成为解决财政资金使用效率低下、损失浪费问题严重的实现路径。作为绩效管理的重要组成部分，基本公共服务财政支出的绩效评价研究有着重要的理论和实践意义：首先，加强基本公共服务财政支出绩效评价是深化财政改革、健全公共管理体制的必然要求；其次，通过基本公共服务财政支出绩效评价工作，可建立高效、合理的公共财政资金分配和管理体系，以达到提高公共财政资金支出的经济性、效率性和效果性的目的；再次，民生领域的财政资金投入产出绩效计量结果能够提高决策的科学性，进而促进“幸福湖北”的建设工程。

二、研究设计

（一）数据来源

统计数据显示，湖北省2016年常住人口为5851.50万人，一般公共预算总支出为4207亿元。湖北辖有17个地州市，包括12个省辖市（武汉、黄石、十堰、荆州、宜昌、襄阳、鄂州、荆门、孝感、黄冈、咸宁、随州）、3个省辖行政单位（仙桃、天门、潜江）、1个自治州（恩施）和1个林区（神农架）。出于对地方政府基本公共服务财政支出绩效评价研究的需要，本文数据主要来源于湖北省及其辖内17个地州市2013年至2016年统计年鉴、国土资源房屋评估数据。

（二）研究方法

国内外关于财政支出的绩效进行评价的方法有很多，可以分为基于专家知识和基于数据统计两类。基于专家知识通常使用模糊数学、层次分析法对绩效进行量化，缺陷在于专家评价的主观性较强、区域间绩效差异性过大，导致难以真实反映财政支出的绩效情况。基于数据统计的绩效评价量化方法以数据包络法（Data Envelopment Analysis，DEA）为代表，利用充足的历史数据分析得出加权产出与加权投入之间的比值，从而定量确定财政支出的绩效。虽然我国基本公共服务财政支出绩效评价尚处于起步发展阶段，但是以年鉴为基础的历史数据丰富，因此本文基于DEA方法的客观性优势选择了DEA方法。

DEA核心思想是通过估计有效前沿面，将一个经济系统视为投入与产出组成的决策单元（DMU），并把投入要素与产出要素等变量与所估计的有效前沿面进行对比，从而识别低效率决策单元，并给出其相对效率得分。若某个DMU在某项经济系统中投入向量为x=(x1,x2,…,xm)，产出向量为y=(y1,y2,…yn)，则第j个决策单元（DMUj）的投入和产出向量分别为：

其相应的绩效评价指数的表达式如下，hj值越大则表明DMU绩效越高，其取值范围是0≤hj≤1。

采用DEA方法进行绩效评价通常使用CCR和BCC两种模型。CCR模型的基本假设是财政支出的规模收益不变，或者财政支出的规模收益可变，但是假设所有参与评价的DMU均处于最优产出阶段，导致CCR模型得到的绩效得分包含了规模效率（SE）的影响。事实上，就我国基本公共服务现阶段实际而言，受财政资金分配体制、基本服务供给等约束，我国大部分地区暂未达到最优产出规模，所以CCR模型并不能对财政支出进行准确的计量评价。利用DEA方法在规模收益可变的假设下测算出纯技术效率（PTE），同时根据CCR模型测算出的总技术效率（TE），进一步利用TE/PTE=SE等式计算规模效率，即DEA-BCC模型。总体而言，本文采用DEA-BCC模型不仅能客观评价财政支出的技术效率，同时也能够反映财政支出规模的影响，其数据包络模型如下：

为了有效指导绩效评价之后的管理工作，即以何种规模、何种结构优化下一年度的基本公共服务财政支出，上述数据包络模型引入松弛变量s-和s+来精确测算DMU非有效情况下产出不足值与投入冗余值，从而计算可改进的目标数值，改进后的数据包络模型如下，其中ε为非阿基米德无穷小，可以理解为足够小的正数，本文取值为0.00001；θ表示效率系数是线性规划的一个解，z0为任意数。

DEA-BCC方法还区分产出既定的投入导向和投入既定的产出导向，本文从财政支出绩效管理的角度出发研究增加民生福祉的实现路径，因此以产出导向的DEA-BCC模型进行财政支出效率评价，反映的是政府在既定公共支出水平下获得最大绩效的能力。总体来说，DEA-BCC方法是评价财政支出绩效的一种比较合理的方法，原因如下：第一，民生问题覆盖面广，其财政支出绩效的评价内容是多维的，即投入指标和产出指标都不止一个，而DEA-BCC方法可以很好地解决这个问题；第二，利用DEA-BCC对基本公共服务财政支出进行绩效评价是一种非参数估计方法，不依靠来自专家的主观评价，也不依赖于支出要素和产出要素的函数关系，使得对决策单元的评价具有很强的客观性和实用性。

（三）技术路线

在梳理基本公共服务财政支出相关理论的基础之上，结合档案研究与实地调查，确定本文的研究路线：评价目标内容→指标设计→综合绩效分析→绩效差异分析→投入产出分析→研究结论与建议，具体见图1。

图1本文研究路线图

三、评价目标内容与指标设计

（一）评价目标和内容

习近平指出“财政等公共资金配置使用要向民生领域倾斜，要突出重点，针对群众最关切的就业、教育、医疗、住房、养老、脱贫等问题发力”。因此，基本公共服务财政支出绩效评价的目标即增加民生福祉的实现路径，具体而言就是一方面评价公共资金配置是否达到全覆盖，另一方面是绩效情况是否满足“3E”原则（经济性、效率性和效果性）。由于政府受托行使公共资金配置的权力，“3E”原则难以满足基本公共服务均等化的要求，因此本文认为基本公共服务财政支出的绩效评价目标是在3E的基础上增加公平性（Equity）和环保性（Environment），构成“5E”的绩效评价目标才能够全面体现出民生福祉的内涵。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（国发〔2017〕9号）明确提出民生就是“贯穿一生的基本生存与发展需求”，具体包括“学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医”。考虑到湖北省17个地州市对基本公共服务的实际需求，本文选择义务教育、社会保障和就业、医疗卫生、生态环境四类主要的基本公共服务项目内容进行研究。

（二）指标设计与计算

绩效指标分别由投入和产出两方面构成。一方面，现阶段关于基本公共服务的投入评价指标并没有统一的衡量标准，为了消除经济规模带来的差异，通常以一个地区某项基本公共服务的支出占当地生产总值的比例来衡量，具体而言，本文在上述评价目标和内容的指导下，选取17个地州市义务教育（x1）、社会保障和就业（x2）、医疗卫生（x3）、环境保护（x4）支出分别占当地地区生产总值的比例作为投入指标进行评价。另一方面，本文在构建湖北省基本公共服务财政支出绩效评价产出指标的过程中，依照系统性、科学性、有效性和可行性原则，从检索的文献中利用频度分析法，结合数据可获得情况筛选出能够客观反映湖北省各地区民生“5E”情况的子指标，具体产出指标汇总如表1所示。

表1基本公共服务财政支出的产出绩效评价指标表

对于计算指标中的缺省值问题，本文采用线性插值法补全数据。对于产出指标量纲不统一问题，本文将子指标除以各自序列平均值的正规化方法消除不同量纲的影响，而后再将正规化后的子指标取相同的权重，计算出一个平均加权产出指标。此外，当DMU个数少于投入和产出指标个数之和时，通常导致大部分的DMU都有较高的效率分数，难以达到衡量的目的。根据Cooper（2007）的经验，DMU的个数应当大于投入与产出指标个数之积，本文DUM个数和指标数量达到理想的DEA-BCC模型要求。

四、综合绩效、绩效差异与投入产出分析

（一）综合绩效分析

本文选取公开发布的数据，即湖北省及其辖内17个地州市的2013年至2016年统计年鉴、国土资源房屋评估数据中的原始数据进行指标值计算，进而运用MaxDEA软件进行基本公共服务财政支出绩效评价运算步骤，得到绩效结果如表2所示。表2中，PTE为纯技术效率、SE为规模效率、TE为总技术效率。当PTE和SE都为1时，TE也等于1，这时表明该地区的基本公共服务财政支出DEA有效，相对其他地区来说投入产出比达到了最优状态；当PTE为1，而SE不为1时，表明地区的技术效率较好，但是投入的规模距离最优规模还有差距；当SE为1，而PTE不为1时，表明地区的民生财政支出规模是恰当的，但是在支出结构、资金管理水平、使用效率等技术层面不是最优，以上两种情况可以称之为“弱DEA有效”。

表2湖北17地州市综合绩效评价表

从效率的平均值维度分析湖北省辖区基本公共服务财政支出绩效并纵向对比分析，可以得到以下结论。第一，纯技术效率除了2013年为0.89之外，后续年度均保持在较高水平（0.96），这表明随着湖北省财政支出绩效管理工作的逐步开展，在基本公共服务领域的结构性效果提升明显，具体而言是由于湖北省不断向基层下沉财力、突出民生保障重点的结果。第二，规模效率从2013年度至2015年度由0.79逐渐提高到0.80，而2016年度下降到0.74，说明用于民生的财政资金规模还需要扩大，除了响应国务院“盘活财政存量资金，推进财政资金统筹使用”之外，还需要利用增量资金加大基本公共财政支出规模。第三，总技术效率在2016年之前与规模效率趋同增长，从2013年的0.70上升至2015年的0.77，而2016年度规模效率为0.71，说明湖北省对民生方面公共资金配置的整体情况有待进一步提高。至于规模效率和总技术效率二者于2016年度下降的绩效评价结果，主要原因是湖北省遭受历史罕见的特大暴雨洪涝灾害，受灾范围覆盖所有县市所引起的。2016年，虽然公共资金用于湖北省洪灾恢复重建的配置规模高达698亿元，然而灾情之重、损失之大历史罕见，导致当年基本公共服务财政支出绩效受到财务约束，因此距离最优规模仍存在一定差距；又由于财政绩效管理于2014年之后均处于较高水平的0.96，因此2016年民生财政支出的规模效率下降直接引起总技术效率降低到0.71，说明当年基本公共服务财政支出的实际效果与理想的产出效果相差29%，并未达到公共资金配置、使用和管理的最优水平。

（二）绩效差异分析

为了评价湖北17地州市基本公共服务均等化的差异程度，本文对数据包络结果进行地区间的总技术效率（图2）、纯技术效率和规模效率（图3）横向对比。在现有财政分权制度下，各地区资源禀赋的差异性、公共资金配置的不对称、财政转移支付的变化情况，以及包括政府购买服务要素价格和公共服务生产能力在内的成本差异都能够影响地区间基本公共服务的非均等化。

图2湖北17地州市财政支出总技术效率热力图

第一，将2013年至2016年各地区总技术效率的平均值汇总至图2可以发现，其中武汉（1.00）在全部地区中效率最高；最低值为神农架林区，其民生财政支出绩效仅达0.35，属于较低水平。根据热力图显示，虽然湖北省基本公共服务财政支出绩效评价结果符合区域经济发展的规律，但是其整体呈以“一主两副”城市为中心向次级城市逐渐递减和“中间优、东部次、西部劣”的空间分布，对贫困地区、薄弱环节和重点人群的民生资金配置倾斜有待进一步优化整合，进而推动城乡区域人群均等享有和协调发展。一方面，在全省主中心（武汉）和两个副中心城市（宜昌、襄阳）的城际化发展模式下，高速铁路、城际铁路、高速公路高度网络化铺设，在促进整体板块经济发展的同时由于涓滴效应带动了中部和东部基本公共服务的均等化，处于湖北中部江汉平原的武汉都市圈城市（天门、潜江、仙桃）的均等化程度最高。另一方面，鄂西生态文化旅游圈占湖北省国土面积的68.85%，有2个世界文化遗产（十堰、荆门）、9个国家自然保护区（荆州、随州、恩施、神农架等），该板块主体功能是生态旅游和文化保护，因此基本公共服务均等化程度相对鄂东地区偏低。

图3湖北17地州市财政支出纯技术效率与规模效率分布图

第二，以2016年度基本公共服务财政支出绩效评价结果为例，进一步分析17地州市的民生财政资金配置结构和规模均等化情况如图3所示。从图3可知，虽然纯技术效率低于平均的地区有9个，但是可以发现湖北辖下各地区纯技术效率均高于0.85；而规模效率低于省域均值的地州市有10个，数值在0.40至0.70之间分布，因此造成民生情况非均等化差异的来源主要是各地区的规模效率不同。此外，图中以2016年湖北省整体纯技术效率和规模效率的平均值（0.96，0.74）为分界点，可以划分为结构优规模大（武汉、宜昌、襄阳、恩施、潜江）、结构优规模小（鄂州、孝感、神农架）、结构劣规模大（仙桃、天门）和结构劣规模小（剩余7地区）四种基本公共服务非均等化类型。

总体而言，湖北省各地州市的基本公共服务财政支出与区域自身资源禀赋、社会经济发展水平、人口等结构性条件相协调的程度较高，取得了较好的绩效表现；但是各地区的规模效率数值低、差异化程度高导致财政支出综合绩效表现欠优。《规划》指出，“着力推进长江经济带重点区域基本公共服务均等化”，然而湖北省不同地区地方政府基本公共财政支出绩效差异明显，其中：鄂中地区受规模效率和纯技术效率双高贡献因素影响，其绩效评价得分最高；鄂中地区出现了纯技术效率较高，规模效率在省域内“一高一低”的两极分化特征；鄂西地区受规模效率最低且纯技术效率也相对较低的影响导致该地区基本公共服务财政支出绩效在湖北省域内中处于最低水平。

（三）投入产出分析

财政民生支出绩效管理的目的是充分发挥公共资金的撬动作用和乘数效应，以更少的投入获得更多的产出。本文进一步使用DEA-BCC模型评价2016年湖北省17地州市财政支出到义务教育、社会保障和就业、医疗卫生和生态环境等民生方面的投入产出绩效，测算出非有效地区效率在生产前沿面武汉上的投影（Proj.），即四大评价内容可改进的具体目标数值，结果汇总如表3所示。

模型测算结果表明，基本公共服务公共资金可以通过减少投入冗余或者增加产出不足两方面途径来提升财政支出绩效，而本文DEA-BCC模型选择既定投入水平的产出改进导向，因此选取民生财政资金产出改进更加精确。从17地州市平均值上分析，具体改进路径就是各地区在义务教育、社会保障和就业、医疗卫生和生态环境的产出不足问题上分别弥补至0.083、0.350、0.512和0.765的产出水平。图4汇总了地区的改进目标值，可以发现所有绩效评价非有效的地区均需要在生态环境方面提高产出，具体而言是加大城市生活污水集中处理、生活垃圾无害化处理的力度以及提高城建区绿化覆盖率。义务教育方面，因为相关政策供给充足、实施年份较长所以其可改进的目标值较低。医疗卫生方面，地区间改进目标波动幅度大，特别是距离武汉市较近的城市（黄石、鄂州、咸宁）需要改进的目标值均高出0.8，可能的解释原因是武汉市作为省会城市汇聚了相当规模的医疗资源，因此上述地区市民相对其他地区更愿意选择武汉市区大型医院进行医疗，因此当地卫生床位和卫生技术人员的相对数较小，导致其评价结果偏低。

图4湖北17地州市财政支出改进目标图

五、结论与建议

本文运用DEA方法评价了湖北省17个地州市义务教育、医疗卫生、社会保障和就业、环境保护四大基本公共服务领域财政支出的绩效，结合以上对数据的分析，得出以下结论并提出相关建议：

第一，当前可配置到基本公共服务领域的财政资金有限，即规模效率已成为制约湖北大部分地区基本公共服务财政支出绩效的主要原因，“如何提升规模效率”是湖北省本级和各级政府所要思考的难题。首先，盘活存量公共资源对贫困地区、薄弱环节和重点人群进一步配置倾斜；其次，拓宽增量资金来源，利用合理的财政转移支付制度增强地州市政府财政稳定基本公共服务支出的保障能力；最后，多元化基本公共服务的供给，积极引导社会力量参与，推进政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）模式。

第二，湖北三大地区的基本公共服务财政支出绩效差异显著，中部最高，东部次之，西部最低，其中5地区属于“双高型”，7地区隶属“双低型”。为了保障促进城乡、区域、人群基本公共服务均等化，有必要建立湖北地方政府财政支出绩效评价体系和监督机制，及时对民生财政资金投入和使用的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性（5E）进行评价和反馈，让民生财政资金投入、配置与使用信息公开化、透明化，保障公众享受基本公共服务的权利和需求。第三，在湖北省各地区工业化、城镇化、农业现代化的进程中，存在环境保护支出占基本公共服务财政预算比重偏小，造成地方财政不能满足生态环境治理需求的问题。虽然传统的环境保护专项资金列入财政预算，以转移支付的形式进行生态补偿，同时现阶段资源环境税制改革能够在一定程度上弥补环境保护支出的缺口，但是经验早已证明，对环境“先污染后治理”所带来的负外部性隐形成本巨大，对民生的影响也十分严重。因此，基本公共服务财政支出绩效评价的内容必须将环保性纳入考核范围，加强污水处理、生活垃圾处理、绿化覆盖等与民生紧密相关的考核与监督。■

（作者单位：西南政法大学管理学院）

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