国际“绿卡”制度比较及其对我国的启示

莫建建，高建勋

(福州大学 法学院，福建 福州 350116)

国际“绿卡”制度比较及其对我国的启示

莫建建，高建勋

(福州大学 法学院，福建 福州 350116)

文章通过对传统移民国家、非传统移民国家以及新兴国家和地区的技术移民制、投资移民制和亲属移民制三大类型移民“绿卡”制度进行比较，对我国探索建立具有自身特色的“绿卡”制度提供了借鉴。

“绿卡”制度；移民立法；技术移民；投资移民；亲属移民

“绿卡”，亦即外国人永久居留许可证，是一国颁发给外国人使其在本国享有永久居留权的证件。“绿卡”制度是一国移民法律的重要组成部分。在全球化的背景下，许多国家出于本国的政治经济利益考虑，都在不断完善移民立法，制定了灵活多变的“绿卡”制度，以达到调控移民规模及构成，以最低的成本吸引和留住投资、技术等类型移民的目的。

我国“绿卡”制度于2004年开始实施。据统计，2004-2014年这十年间，我国“绿卡”年均发放248张，几乎成为世界“最卡”的绿卡。[1]因而，在国际人才流动态势发生深刻变化的宏观背景下，对国外比较完善、实施比较成功的“绿卡”制度做比较研究，对于在国际人才流动中长期处于“出超”、需要逐步扭转被动局面的中国而言，具有借鉴意义。

一、三大类型移民“绿卡”制度及其特点

“绿卡”的申请对象通常包括技术类移民、投资类移民、亲属类移民和难民类移民等类型。技术移民、投资移民尤其体现出其功利的一面，而亲属类移民是为了实现家庭团聚、解决移民的后顾之忧，从而达到移民永久居留地目的。

尽管传统移民国家、非传统移民国家以及新兴国家的“绿卡”制度的应用范围和内容设计不尽相同，但制度的核心和目的呈现出相似的特点，即各国都为了本国利益，积极地制定和调整本国移民政策，时而放宽条件时而收紧政策。鉴于我国法律只规定了前三类移民，故本文不研究难民类移民的“绿卡”制度。

(一)以吸引人才为目的的技术移民制

在经济全球化背景下，各国为了争夺本国发展所需要的人才，都设计出精巧的技术移民制度。虽然各国的制度设计与调整受国内外政治经济等不同因素的影响，但总体而言，国外的技术移民制度呈现出一个重要的特点——移民立法技术先进，并朝着更加完善的方向发展。例如，设置科学筛选技术移民的积分评估制度，回应劳动力市场需求的雇主担保制度，加强引才针对性的职业清单制度，以及确保引才发挥正效应的劳动力市场测试制度。

1.积分评估制度

积分评估制度可为移民国挑选高质量的外国技术移民，因为技术移民的申请人需要符合及达到移民国设定的资格和评估分数后才可通过审批，并有机会获得移民国的永久居留许可。而评估的要素则由各国政府根据国内劳动力市场需求确定，比如申请人的年龄、语言技能、教育水平、工作经验等。传统移民国家如加拿大和澳大利亚，在20世纪60年代开始就制定了有针对性筛选技术移民的积分评估制度，这些国家的技术移民制度由于清晰、透明、量化的标准和要求而影响深远。近年来，积分评估制度逐渐受到非传统移民国家的重视，并被引进立法中，如英国于2002年采用积分评估制度后不到五年的时间，新加坡、丹麦、澳大利亚也纷纷引进该制度以吸引技术移民。

2.雇主担保制度

在一些设有以雇主为核心的技术移民制度国家，雇主担保制度在引进技术移民方面发挥着重要作用。美国是最早规定有雇主担保制度的国家，其1924年《移民与国籍法案》中规定了雇主代替移民进行申请的相关内容。英国1955年的《外国人就业法》首次通过条文规定了雇主担保制度，其实施前提是雇主需保证针对外国人招募的岗位是本国人不能胜任的。21世纪后，一些国家也不满足于仅仅采用积分评估制度来引进人才，为了能充分引进外国技术移民并考虑市场的需求，澳大利亚、新西兰等国家也纷纷引入雇主担保制度，使雇主在挑选技术移民的过程中发挥了有效作用。

3.职业清单制度

职业清单制度是移民国依据经济社会发展和劳动力市场情况制定的明确允许或禁止哪类职业可供技术人才移民的制度。这一制度的最大优点是有针对性地引进本国需要的人才，保证本国劳动力市场真正需求的技术移民能够快速方便地为本国效力。同时，从移民国制定的职业清单中可以看出哪些是移民国比较青睐的重要行业和急需的人才，还能预测移民国的产业发展走向与人才的需求趋势。许多移民国家都会采纳这一制度来引进本国亟需的技术移民，并引导技术移民为相关行业和产业的发展做出贡献。

4.劳动力市场测试制度

在规定有技术移民制度的移民国家里，引进的技术移民是否会对本国的就业市场造成冲击和压力是移民国普遍关注的事情，劳动力市场测试制度正是解决这一担忧的制度之一。美国、澳大利亚和加拿大等传统移民国家采用这一制度就是为了确保雇主对外国技术移民的需求情况是真实而可靠的。而欧盟一些国家也是把劳动力市场测试作为移民国雇主引进技术移民的条件之一。各国进行劳动力市场测试的普遍做法是：首先在政府的相关劳工部门登记空缺的职位，然后以报纸、互联网等符合要求的方式刊登招聘信息，招聘人员资格和待遇等都需要符合相关规定。如果一定期限内仍没有符合的人选，那么这个空缺的职位就被认为是符合劳动力市场测试的，雇主就可以聘请国外的技术移民。

(二)以吸引资金为目的的投资移民制

投资移民制度是移民国为了促进经济发展和改善就业状况而通过赋予投资者及其家属永久居留身份的方式吸引移民的制度。虽然投资移民制度的历史不长，但是近年来为了吸引外资，各国对投资移民的竞争也是越来越激烈，移民政策纷纷出现调整与变化，并出现了一些新趋势。值得说明的是，各国并不是降低了投资移民的要求，而是通过对投资主体设置一些要求和拓宽投资渠道，以及提高投资资金等方式来吸引本国最需要的投资。

1.设置务实的投资主体条件

1986年的《美国移民法》是最早规定有投资移民制的法律。起初的规定只是移民对本国进行投资即可，从1991年便开始对投资移民的条件设置了新的要求：需要在本土创办新企业，并且要求雇佣一定数额的美国公民。由此，创业类移民成为了投资移民的一种。目前，加拿大、澳大利亚、新西兰、香港、澳门、南非、马来西亚、英国和德国等国家及地区的投资移民制度都比较完善。[2]通过对投资人设置基本要求来吸收投资是一些国家和地区的普遍做法，例如创业类移民，只要满足要求，基本上都能为移民国带来经济活力以及就业岗位。但对于投资主体是否具有商业经验等条件，大多数国家持务实的态度，对英语能力等也并无过高要求。(见表1)

2.设置多样化的投资方式

移民国投资方式有不同的表现，并朝着多样化方向发展。目前主要有如下几种投资方式：(1)商业类移民。移民申请人根据移民国家提供的投资移民区域中心项目的条件进行申请，此项目不需要投资者本人亲自经营，只需按要求投出资金即可。此外，如果移民项目的经营情况和创造的就业机会在规定时间内达到了最终的考核标准，即可获得“绿卡”，如美国和加拿大。(2)创业类移民。大多数传统移民国家都规定了这种投资移民方式，这种方式要求投资者在移民接受国创办企业且自行经营，还需要雇佣一定数量的当地员工。(3)不动产投资移民。此类移民要求投资者在移民接收国或地区购买一定价值的不动产，且在一定时期内不可转让，如我国香港和澳门地区以及葡萄牙等。(4)金融投资移民。此类移民的投资者在移民接收国购买一定的资金或者在银行定期储蓄，经过一定时间及程序后即可完成移民，如加拿大、澳大利亚以及马来西亚等国。(5)重大贡献者移民。此类移民的投资方式没有语言、带动就业等要求，投资者只需投资较大数额的资金给移民接收国即可移民，典型的如澳大利亚的500万澳元投资移民政策。[3]

表1 四国创业移民签证部分申请条件比较

(三)以家庭团聚为需求的亲属移民制

亲属移民是移民法亘古不变的主题，任何国家只要涉及移民都会考虑亲属的团聚权并为其提供团聚的便利，因为这既是保障人权以及家庭团聚权的体现，也能留住本国的永久居民。亲属移民制的由来起初都是以亲属关系的远近以及真实性为最主要的考察标准，但在过去的十年里，这一主要标准逐渐被打破。随着国际移民的人数越来越多，在国家利益至上的背景下，各国的申请条件开始出现偏向经济因素的务实风格。比如，在申请人与永久居民有亲属关系的同等情况下，如果申请人的经济状况较好或者掌握本国语言的水平较高，那么就会优先得到考虑。

意大利2002年《移民法修正案》对永久居留的两类亲属的移民条件做了不同要求，如果是永久居留的配偶和子女，那么申请移民的前提条件是必须取得工作许可证；如果是父母申请移民时就不能到意大利工作，仅仅是团聚的需求。此外，亲属类移民需向政府缴纳日后无生活保障的遣返基金，一般是个人收入的5%。我国2004年《外国人在华永久居留办法》就要求在我国可永久居留的外国人的配偶或者其他亲属申请亲属移民时需要有稳定的生活保障和住所。德国2007年《移民法修正案》对不同国家设置了不同的亲属移民条件，比如来自美国、英国等发达国家的亲属移民就不需要证明收入可以承担家庭的全部开支，而对土耳其等第三世界国家就设置了此要求。考虑经济因素的务实亲属移民制表现得最明显的是澳大利亚的“付费父母移民计划”，此计划是基于澳大利亚移民部做出的统计而产生的。统计数据表明，父母移民给澳大利亚带来沉重的纳税负担，他们大多数人对澳大利亚经济贡献很小，却获得了较多的社会福利。因此，澳大利亚政府规定，父母移民需要先办理签证，然后需要一次性交付2.5万澳元，或者分期交付，先交付1.5万澳元获得两年时间的永久居留权，来澳后再付完其余1万澳元，才能获得永久居留权。此外，申请人还需交付1万澳元的担保金，作为未来十年的社会福利成本。[4]

二、对中国“绿卡”制度的借鉴与启示

全球化时代，国家间的竞争在国际移民领域体现为各国出台各类有吸引力的优惠政策招商引资和招才纳智。我国是移民后发国家，可以适当参考国外成功的制度经验，完善本国的“绿卡”制度。

(一)以开放的态度和实用主义目的为前提

经济全球化的重要表现是人才和资金的全球化流动，这与各国的开放态度是分不开的。开放的态度和完善的“绿卡”制度可以给一个国家带来发展建设所长期需要的重要资源。实践证明，对外来人口的态度越是开放，移民就越容易融入一国的主流社会，这也是美国和加拿大等传统移民国家能吸引着世界各国精英的原因之一。[5]“绿卡”制度历来是欧美发达国家用来吸引拥有知识、技能、资金的高端人才，进而在全球范围内抢占优势的一项重要制度。我国也应该逐渐采取更加开放的精神，加强“绿卡”制度的法律法规建设以及实施力度，紧随世界发展的脚步。同时，受国家利益至上的价值观的影响，各国在持开放态度的同时还采取务实的态度，对待外来移民不是一味地开放而是有选择地接收，这从各移民国的政策变化也可看出，大多数西方国家出于改善本国劳动力状况的考虑，有选择地引入技术移民和投资移民，以弥补本国的劳动力缺陷。

(二)完备的法律制度是根本

完备的移民立法可显示出一国对待移民的态度以及移民政策的倾向，移民立法越是完善，在国际移民竞争中占的优势越大。传统的移民国家，如美国、加拿大和澳大利亚等在18世纪和19世纪就制定了包括“绿卡”制度在内的移民法，如今则更加完善，形成了包括出境、入境、国籍、护照、签证、居留、归化、融入等制度在内的移民法体系。非传统移民国家和地区如英国、意大利、德国、菲律宾、韩国和中国香港等都制定了《移民法》，并把“绿卡”制度作为其中的一部分。目前，国际上“绿卡”制度的立法表现形式主要为以传统移民国家为代表的“综合式立法体例”和以中国与法国为代表的“单行立法体例”，这些立法在内容、性质、目的和调整手段上都存在差别。从内容上看，综合式立法的内容更广、更全面，包括护照、签证和居留等一系列内容体系；从调整手段来看，综合式立法除了运用单行立法的调整手段如行政手段直接管理外，还加入了如计分考核制、人才数据库等经济手段进行间接管理。我国目前规范“绿卡”制度的单行法有《外国人出入境管理法》《出入境管理法》等多部单行法，还未有移民法典，对移民的管理还是偏向于行政管理为主的模式。从长远来看，是否转变立法模式，把“绿卡”制度归入移民法中来规范，可从国外相关法律制度中得到一些启发。

(三)弹性的移民管理制度是保障

“绿卡”制度的目的是引进本国需要的人力物力以促进本国社会经济的发展。为了实现这一目的，“绿卡”制度必须与本国的社会经济保持密切的互动，适时调整和完善。这就对弹性的移民管理制度提出了要求，即在与“绿卡”制度相关的法律和政策中预留一定的评审和管理空间，以便在国内外情况发生变化时灵活应对新出现的问题，达到及时调整的效果。移民管理制度的弹性主要体现在两个方面：第一是相关法律和政策的适时修改；第二是签证、居留许可、外国人登记的合一与分离。“绿卡”制度的申请条件、程序和评估等在大多数国家和地区的移民法律中都是一些原则性的规定，对其修订通常比较困难，需要经过某些部门的审议通过方可。而对一些具体性规范如“绿卡”的实施细则、移民条例、移民官办案手册等立法的修改等程序则较为简单和便捷。此外，国外通常是由一个专门的管理机关统一和垂直管理移民事务，比如加拿大的“公民和移民部”，美国的“移民规划局”等，只有少数移民国家如泰国与我国相似，即采取由公安部门为主管理机关，出入境和外交机构协同管理的模式。[6]统一管理、垂直领导的模式不仅有利于行使国家出入境外事权，也有利于高效率地处理出入境的管理工作。国外的弹性移民管理制度对我国目前多部门分工协作的管理模式具有一定的借鉴意义。[7]

(四)服务导向型的移民融合制度是关键

随着国际移民的全球化流动，越来越多的国家逐渐成为移民输入国。移民入境后，如何使移民融入本国成为了移民输入国面临的新问题。如果移民没有充分地融入当地，对当地的风土人情和政治经济文化都难以了解的话，就很难进行长期、永久居住。这不仅很难实现移民接受国起初接收移民的初衷，还有可能发生移民与当地社会发生冲突和矛盾的情况，严重损害国家的利益。因此，各国都普遍意识到移民融入也是移民法的重要部分，是实现移民法目的的关键。目前，主要流行两种方法来应对移民融入问题：一是从移民的自身素质入手，对移民的申请条件如技能、资金、与移民接收国的联系等设置更高的要求。如德国2004年的《移民法》就规定，熟悉德语和德国的法律是移民获得德国“绿卡”的前提。第二是从移民接收国方面去努力。移民接收国可以为入境者提供必要的就业辅导、医疗、当地语言培训等安居服务，必要时还可以设立专门的移民服务机构，如加拿大的移民资源中心和移民服务署。此外，欧盟委员会还提倡各移民接收国可以与研究机构、公共服务提供者和非政府组织共同协作解决移民融入问题。非传统移民国家也在移民融入方面作出很多努力，如韩国开设的国际学校，德国颁布的《国家融入计划》，法国颁布的外国移民和融入的法律等。[8]这些众多的移民融合制度为我国提供了良好的学习经验。

三、结语

我国的“绿卡”制度自2004年实施以来，存在着诸如申请门槛过高、吸引力不足、管理不到位、对外国人的待遇不佳以及对移民融合重视不够等问题。当今各国正在积极努力完善本国的“绿卡”制度，以快速而便捷的方式选择本国需要的人才和资本。处在全球化的大背景下，我国的“绿卡”制度也需要加紧完善。毋庸置疑，学习和研究世界先进“绿卡”制度经验，对完善我国“绿卡”制度以及移民法建设，都具有重要意义。

[1]中国绿卡年均发放量248张，正研究降低门槛[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-06/03/c_1110958282.htm.

[2]廖萌.基于利益导向移民理论的加拿大投资移民政策演变及趋势[J].浙江树人大学学报，2015，(5).

[3]李影.中国民营企业家投资移民问题研究[D].山东大学，2014.

[4]张庆元，刘小敏.论我国外国人永久居留权制度的完善[J].武汉大学学报，2012，(2).

[5]王健.外来人口社会融合的国际经验借鉴与启示[J].四川行政学院学报，2012，(6).

[6]翁里，张晨田，等.中国技术移民立法问题探讨[J].汕头大学学报，2013，(3).

[7]王海成.大数据时代政府管理的应对策略[J].哈尔滨学院学报，2016，(6).

[8]刘国福.移民法的最新发展——兼论中国出入境管理法的改造和重塑[J].河南省政法管理干部学院学报，2008，(5).

责任编辑：孙 畅

The Comparison of International “Green Card” System and Its Inspiration to China

MO Jian-jian，GAO Jian-xun

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

A comparative study is made concerning the “green card” system，including systems for skilled workers，investors，and kinsforks，in traditional immigrant countries，non-traditional immigrant countries，and new uprising countries. It aims to provide some reference value for China to develop a “green card” system with Chinese characters.

the “green card” system；legislations on immigration；skill-based immigration；business-based immigration；family-based immigration

2016-08-24

莫建建(1990-)，女，瑶族，广西桂林人，硕士研究生，主要从事国际经济法研究； 高建勋(1972-)，男，江西高安人，副教授，硕士生导师，博士研究生，主要从事国际经济法和环境与资源保护法研究。

1004—5856(2017)07—0047—05

D99

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.07.013