争议中的网约车地方立法——从行政许可的角度

◎刘露

争议中的网约车地方立法
——从行政许可的角度

◎刘露

随着网约车的盛行，各地根据上位法都制定了相应的具体实施细则。从这些细则划定看，都存在与《行政许可法》相冲突的现象，好比要求网约车驾驶员有当地户籍，新增了许多行政许可前提等。不可否认，地方政府这样规定也有自己的考量，但是《行政许可法》作为国家基本法律，不能随意被更改和逾越。

网约车地方立法

近期,北京、上海、天津、深圳、杭州、成都、贵阳等地纷纷出台网约车具体规则,经过整理不难看出,各个地方关于网约车的具体规定最大的不同主要表现在两方面：车和人，车即网约车，人即驾驶员。另外，北京等地除了限制户籍,大部分城市还对对网约车车身轴距和尾气排放量有要求。

立法争议问题

户籍争议。从一线城市公布网约车规范的征求意见稿以来，批评户籍要求的声音就不断高涨。以北京为例，根据北京交通委的官方解释，规定驾驶员为本市户籍、网约车为本市车辆主要是考虑到四个原因：第一、北京四个中心功能定位的发展要求；第二、控制城市人口规模；第三、疏缓城市交通拥堵；第四、响应国家政策要求，优先发展城市公共交通，适度发展出租车业务。（戴先任．网约车地方细则不要 “新瓶装旧酒 ”［N］．人民代表报，2016）但是，在城市化迅速发展的今天，限制户籍是否真的能达到以上目的，无从考证。

车辆争议。《暂行办法》中网约车车辆要求相对而言是比较宽松。《暂行办法》第十二条规定的具体车辆车身条件有三个：第一，7座及7座以下车辆；第二，该车需安装行驶记录功能、车辆卫星定位、应急报警装置；第三，车辆技术性能要符合运营安全相关标准要求。同时，《暂行办法》同时规定：对网约车车辆的具体运营等条件，可由相应的行政管理部门规定具体细则，可以根据市场需求因地因时区制定相关实施细则。（张春生 ，李 飞主编．中华人民共和国行政许可法释义 ［M］．法律出版社，2003．）《暂行办法》还规定：各地政府另有规定的，从其规定。由此可见，虽然在《暂行办法》中对网约车车辆没有作出很高的要求，上位法已经将权利下放至各个城市的手里。其意图很明显，希望各地依据自己的实际情况制定符合本地发展的实施细则。所以很多人就认为，地方在制定的具体规范中是可以对网约车车辆准入提出更多的限定条件的。（李苑．网约车合法近一个月 地方细则落地难［N］．上海证券报，2016.）

争议焦点中的法律问题

行政许可法的相关规定

在《行政许可法》中设定的法律秩序是再明显不过的，那就是上位法及行政许可法对行政许可的规定，就是最原始最具有强制力的规定。但是长期以来，我国行政审批事项和程序就非常多，上位法三个相关审批部门要跑，下位法又增加了五级办事部门，使得公民都不愿意去找这些机关审批办事。（康劲．兰州网约车管理细则引发 “ 激辩 ” ［N］．工 人日 报 ，2016）现在，网约车地方立法就出现了这样的倾向性。大多数地方政府机构把《暂行规定》中有关网约车准入条件的行政许可当成“最低要求”，然后他们就以一副“为国为民”的姿态纷纷在《暂行规定》规定的要求上大手一挥新增了很多许可条件。很显然，这样的做法是突破了上位法的限制的，属于在上位法的范围之外去自创立法的行为，这是为法律所不容许的。（张效羽：《网约车地方立法若干法律问题研究行政与法》，行政与法，2016年）

户籍限制的法律问题

限制网约车司机的户籍的具体做法，很显然是和《行政许可法》这一基本法中的有关规定不符的。强制规定网约车驾驶员必须具有本地户籍，属于地方保护主义里面的一种情形，是法律禁止的。从实践中看，也没见哪个商业竞争领域，要求从业人员必须具备本地户籍，说明大部分商业领域的行政监管，也都是遵守《行政许可法》相关规定的。

地方立法中要求网约车司机必须具备本地户籍，从其自身的规划和考虑来讲，是有其内在的合理性的，比如限制外来人口运营网约车，可以间接地增加本地就业。但是，不管地方上限制网约车司机户籍是出于什么因素考量，只要这个具体要求是与国家法律相冲突的，应该否定该做法，可能在一定程度上该做法可能保护了一部分人的利益，但是牺牲的是更多人的利益，这与立法精神相违背的。

车辆条件中的法律问题

地方网约车立法中大多对网约车车辆本身提出了新的要求，比如要求轴距要在2700毫米以上，这个规定也是和《行政许可法》相冲突的。

《行政许可法》中明确规定了，不能新增加行政许可，制定的具体行政许可条件实施细则也不能违反上位法，必须在上位法范围内去做具体规定。例如，《暂行办法》要求网约车车辆必须是7座及7做以下的车辆，地方立法时就规定网约车车辆除了必须是7座及7做以下的车辆外，还需要满足单价在20万以上这一要求，那问题就来了，这一具体规定是不是对《暂行办法》新增规定？很明显，从该地方的具体条文中可知，这里就牺牲了单价20万以下七座乘用车车主的权利和利益，属于新增行政许可条件。（胡建淼．法律规范之间抵触标准研究 ［J］．中国法学 ，2016．）

（作者单位：华中师范大学法学院）