PPP模式在福建省城市轨道交通建设中的应用性

高 嘉 华(仰恩大学 经济学院财政学与金融学系, 福建 泉州 362014)



PPP模式在福建省城市轨道交通建设中的应用性

高 嘉 华
(仰恩大学 经济学院财政学与金融学系, 福建 泉州 362014)

采用文献分析法、比较研究法与案例研究法,分析了福建省城市轨道交通现状与存在的问题,借鉴北京PPP项目的成功经验,提出了对策建议。

PPP模式; 轨道交通建设; 福建省

一、 城市轨道交通的定义及投资特点

1. 城市轨道交通的定义

我国国家标准《城市公共交通常用名词术语》将城市轨道交通定义为“通常以电能为动力,采取轮轨运输方式的快速大运量公共交通的总称”。一般包含地铁、轻轨、有轨电车、磁悬浮列车等[1]。

2. 投资城市轨道交通领域的特点

(1) 投资金额巨大,时效长,沉淀成本高。轨道交通的造价极其高昂,如地下线的造价是每千米5亿元左右,地面线则每千米2亿元左右。2014年,国内有36个城市正在建设轨道交通项目,共完成投资2 857亿元,平均每天投资超过7.8亿元。据预估,到2020年,全国将有50个左右城市具备建设轨道交通条件。因此,资金问题往往成为制约其发展的瓶颈。此外,目前投资后回本较慢,整体利润率低。据有关部门测算,国内城市的轨道交通地铁轻轨项目平均内部收益率只有-2.5%[2]。

(2) 具有准公共产品属性,专业性强,社会责任重大。城市轨道交通项目是介于纯公共商品和私人商品之间的混合商品,与老百姓的日常生活息息相关,虽然票价弹性较小,涨价会增加收入,但是又不能随意提高票价来排除大部分人的使用,因此它的公益性较强。另一方面,由于轨道交通在客运未满员之前增加一些乘客,其边际成本接近于零,低于其平均成本,所以轨道交通项目在消费上具有一定程度的非竞争性。

(3) 带动经济发展与城市就业。2015年国家完成了城市轨道交通领域的投资约3 000亿元,除了投资的带动效应外,也带动了装备制造业的发展。如2015年南车北车合并成立中车后,在全国设立6个主力工厂,还在一大批城市设立了维修基地。此外,城市轨道交通也能促进城市就业,据测算,1千米地铁大约能够提供60个就业岗位,那么一个城市建成一条地铁,就能形成2 000人左右的就业规模。

综上所述,这些特点使得民间资本或社会资本对它的投资望而却步,但仅靠政府部门投资、借贷又难以满足项目的长期发展需要[3]。

二、 城市轨道交通领域的融资模式PPP模式

1. PPP模式的内涵

PPP模式是公私合作(Public-Private-Partnership)模式的简称,起源于英国的“公共私营合作”的融资机制,是指政府和私人组织共同合作建设城市基础设施项目,以特许权协议为基础,以利益共享和风险共担为特征,双方通过签署合同来明晰权责,发挥双方优势[4]。

2. PPP模式下的主要融资模式

广义的PPP是一系列项目融资模式的总称,包含多种模式:委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、设计-建设-融资-运营(DBFO)。其中,BOT、TOT是目前应用最广泛的两种模式,发展也相对成熟[5]。

3. PPP模式在城市轨道交通建设领域的应用前景

应用前景广阔,主要表现在:①我国城市轨道交通项目的投资需求大且刚性,多达5万亿元;②政府对公共领域多次进行价格机制、财政管理机制等方面的改革,不断完善私人投资者的预期和利益保护的环境;③目前我国在北京、杭州、深圳等一线城市已探索出一系列PPP模式可供福建省借鉴与参考。

三、 福建省城市轨道交通建设采用PPP模式的现状分析

1. 现 状

目前,福建省正加快推进城市轨道交通建设。2016年,全省的轨道交通建设计划完成120亿元的年度投资。2015—2020年,福建省将实施6个城际铁路轨道项目,总里程583千米,总投资约1 071亿元。其中,3条位于福(州)莆(田)宁(德)大都市区,2条位于厦(门)漳(州)泉(州)大都市区。未来,福建省厦、漳、泉地区还将建设一批同城化轨道交通系统,如厦漳泉R3线等。预计福建省的福州、厦门两大中心城市将在2018年跨入城市轨道交通时代,全省将在2030年完成交通运输的现代化。在现今地方政府债务处于高位、公共产品供给效率低的背景下,引入PPP模式已成为解决项目资金短缺的一种重要方式。

2015年,福州市城市轨道交通2号线、厦门市轨道交通2号线、厦门市轨道交通3号线列入了福建省推广PPP合作项目清单,拟采用的PPP操作模式为BOT模式。其中厦门市轨道交通2号线的项目总投资为293.25亿元,是福建省单体最大投资项目,也是单个交通工程项目的体量相对较大的PPP模式试点项目。同年12月,福建省内第一条轻轨交通项目----武夷新区旅游观光轨道交通项目正式开工建设,其中武夷山东站至武夷山景区线一期项目正是采用PPP模式。详见表1。

表1 福建省城市轨道交通领域应用PPP模式的项目库清单 亿元

2016年8月,福建省政府已批复同意省财政厅与兴业银行共同发起设立福建省政府和社会资本合作(PPP)引导基金,尽早为省内PPP项目提供融资支持。基金总规模200亿元,基金管理专业团队已建立,财政厅已印发《福建省政府和社会资本合作(PPP)引导基金管理办法》,正准备进行项目摸底和筛选。

2. 存在的问题

政府层面的问题:

(1) 缺乏指导PPP模式应用的法律法规。 目前,我国PPP项目的管理可参照的法律只有《基础设施和公共事业特许经营法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》,但这些法律都没能系统全面地解决PPP项目建设中可能发生的各类问题[2]25。财政部正在研究推进的PPP立法----《政府和企业合作法》仍处于征求意见阶段,还未正式颁布。因此,不健全的立法造成社会资本在参与城市轨道交通PPP项目建设时缺乏积极主动性,在项目实施时缺乏法律规范,使PPP模式的推广受阻。

(2) 契约精神弱,政府违约风险大。PPP项目的核心精神就是契约精神。而长期以来,政府部门的官本位思想严重、以领导者自居、契约意识弱,尤其一些地方政府的债务压力大、信用环境差,为了政绩需要在招商引资时积极承诺将给予政策保障、财政支持,但在基础设施建设运营后却不能按照合同约定履行,用行政命令代替经济合同,脱离市场经济规律,这将严重影响PPP模式的实施和推广。

(3) 市场准入存在障碍。 我国城市基础设施的行业壁垒长期存在,仍以政府的财政投资为主,民间资本进入的门槛高,特别是中小型企业相对规模较小、融资能力较弱,运营经验不足。在城市轨道交通领域引入PPP模式,对民间资本是发展的契机,但一般都是之前与政府部门之间拥有良好合作关系的大型企业仍参与招投标,因此,城市轨道交通建设领域仍存在着市场准入壁垒[4]90。

市场层面的问题:

(1) 企业融资难。如前所述,城市轨道交通建设的投资规模大、时间跨度长、收益有限、风险较高,造成PPP项目对资金的中长期需求更为强烈。而社会资本追求周期短、收益高的目标,如信托就存在3～5年的赎回问题,难以支撑PPP项目的资金需求,此时银行贷款的长期性就显得尤为重要。但是随着我国不断深入利率市场化,金融机构更不愿意为PPP项目提供中长期融资以规避中长期贷款的风险。这一系列原因都促使PPP项目的融资难问题进一步凸显。

(2) 市场监管弱。 目前我国缺乏一个能针对城市轨道交通项目PPP模式的有效监管机制。如一些地方政府监管理念不清、重建轻管、角色错位。监管机制的弱化,不仅可能使项目的前期施工质量差、后期运营混乱,同时可能存在某些利益输送的行为,使政府最后承担损失,这样反而会加重政府的财政负担,最终损害公众利益。另外,在一些公共服务领域,也存在多头管理的现象,而监管过多也易滋生贪污腐败,人为增大了经济活动成本,最后增加了社会资本投资的风险。

项目层面的问题:

(1) 项目收益不确定。PPP项目是以项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度为依托的,而城市轨道交通项目所具有的投资金额大、公益性强、固定资产折旧多、回收期长等特性又使得它经常存在亏损。而社会资本追求盈利最大化,当项目预期回报率高时,社会资本就积极参与;当项目预期回报率较低时,社会资本的参与性就较低。我国目前还缺乏一个可预期的城市轨道交通PPP项目盈利机制,因而不少私营企业对投资轨道交通的PPP项目仍持谨慎的观望态度。

(2) 风险共担意识弱。城市轨道交通项目的参与方多、涉及面广,风险就大。项目风险包含经济法律风险、财务风险、融资风险、技术风险、运营风险、决策风险等,存在于项目实施的各个阶段。理论上,PPP模式的优势就在于可以分散风险,通过引入资金雄厚、项目管理经验丰富的社会资本,将原本只有政府承担的项目风险分散开。但我国目前的项目风险共担机制仍不成熟,缺乏完整的防范风险体系,因而可能导致项目失败而使政府“兜底”、公众最终“买单”的现象发生。

四、 国内城市轨道交通建设应用PPP模式的经验总结

目前我国的PPP模式正处于起步阶段,标准意义上的城市轨道交通PPP项目仍较少,而北京地铁4号线是我国大陆城市轨道交通首条公私合营的线路,自2009年9月载客运营以来状况良好,是一个成熟的PPP项目,也是我国第一个引入外资建设运营的轨道交通建设项目,因此值得借鉴和推广。

1. 北京地铁4号线项目背景

2001年,我国北京申奥成功,轨道交通建设迎来新的机遇与挑战。2003年,《北京市城市基础设施特许经营办法》和《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》文件相继出台,指出城市轨道交通可以按照政府与社会资本7∶3的比例共同投资建设。在政策指引下,北京市政府决定创新本市的轨道交通投融资体制,采用PPP模式进行轨道交通试点建设。

北京地铁4号线是一条贯穿北京市区南北的轨道交通线路,沿途经过的都是堪称“黄金路段”的繁华商业区、城市中心区、旅游名胜区、中关村科技园区和大型居住区,因此它拥有超大的客流量和盈利前景。因此,北京发改委最终决定将北京地铁四号线确定为PPP项目。

2. 北京地铁4号项目结构

北京地铁4号线的项目结构图,详见图1。

它是香港地铁有限公司拓展我国内地市场的第一个BOT(建设-运营-移交)基建项目。港铁(MTR)与北京基础设施投资(BIIC)、北京首创(BCG)共同组建的北京京港地铁有限公司获得地铁4号线30年特许经营权。特许经营期满后,北京京港地铁有限公司将A部分归还北京4号线投资公司,B部分移交政府部门。

3. 北京地铁4号项目融资模式

如图2[6]所示,PPP项目公司为北京京港地铁有限公司,是由三家公司共同出资组建的。其中,北京基础设施投资(BIIC,简称京投)是北京市国资委设立的国有独资公司,代表北京市市政府负责本市的轨道交通等基础设施项目的投融资和资本运作,是北京市较有影响力的交通基础设施投融资公司。北京首创(BCG,简称首创)是一家大型国有控股上市公司,在资本运作、市场投资、运营管理、工程技术和人力资源等方面有较高的行业竞争优势。香港地铁有限公司(MTR,简称港铁)早在1975年就已成立,是一家香港政府控股的上市公司,以“轨道交通+物业”模式闻名,近十年来一直积极拓展内地及国际业务。这三家公司资金雄厚,实力强劲,因此拥有丰富的项目运作经验和资金运作能力进行北京地铁4号线PPP项目的建设和运营。

图1 北京地铁4号线的项目结构图

图2 北京地铁4号线的融资模式图

4. 基于案例分析的PPP项目运作经验总结

北京地铁4号线PPP项目不仅解决了政府在提供公共物品或服务时的资金短缺问题,激发了市场活力,同时也为福建省城市轨道交通建设领域应用PPP模式提供了宝贵的成功经验。

(1) 投资回报方式多元化。香港地铁曾进行过测算,4号线运营的头一年,每搭乘一名乘客,港铁就可能会亏损几毛钱。因此,单靠票务收入很难快速回收成本。但地铁4号线运营后,京港地铁有限公司通过对广告、通信等方面的开发,如开发地铁沿线的商业价值、在车站车厢内设置广告,以及来自客流的票务收入分成来实现盈利。

(2) 政府与特许经营公司职责明确。如图1所示,项目总体分为AB两段,A部分由政府负责投资建设,并与特许经营公司签订A部分资产的租赁协议,在后期通过对A部分资产收取租金来补偿之前的建设成本。而B部分由特许经营公司负责投资建设与融资,并接受政府的监督。这种职责明确的分工模式,不仅减少了项目的各类风险,增大项目的成功概率,同时也方便了特许经营公司后期的经营、管理。

(3) 风险分配合理。根据北京市政府及相关部门与京港地铁商议达成的《北京地铁4号线特许经营实施方案》《北京市地铁4号线特许经营协议》,京港地铁通过预估未来乘客流量来测算收入,自担风险。但如果客流量没有达到预期导致公司连续亏损3年、无法正常运营时,政府会出面与其再谈补贴事宜;如果客流超出预期目标量,政府也会从其收入中拿走一部分,维持公益性行业的正常利润。这有效规避了项目风险,保障项目的顺利进行。

五、 对福建省城市轨道交通建设采用PPP模式的措施建议

为了尽早实现福建省城市轨道交通发展的可持续发展,应吸取北京地铁4号线的先进经验,不断创新、发展PPP模式。具体策略如下:

1. 建立健全针对PPP模式的法律法规

在PPP模式中,项目的前期设计融资、中期的建设以及后期的运营管理、维护,都需要一整套明确的法律法规来明晰各方的责权,识别、防范风险,使其产生争端时有法可依、有规可遵,促进城市轨道交通项目的可持续发展,最大限度地发挥出PPP模式应有的效用[3]25。

2. 打造PPP模式的沟通平台

省政府可成立PPP政策咨询委员会,负责各市之间、有关部门之间的沟通、协调。与此同时,开设福建省PPP论坛来定期发布项目信息、人员培训信息,为福建省打造一个统一、协调、开放和合作的平台,降低公私双方合作的交易成本,共享信息资源,提高项目资金的使用效果。

3. 政府应发挥主导作用,精准掌控项目的风险预期

如前所述,城市轨道交通是一种非常复杂的大型公共物品,涉及到很多问题,诸如路网规划、土地使用、不同交通方式之间的衔接以及票价定价等,这些风险是社会资本无法承担的,需要政府在PPP项目过程中定位准确、主动承担风险,如政府可在项目运营初期为其提供一定的财政补贴或信用保证,增强借款银行或者债券购买者的借款信心。同时,政府和私人企业都需要预先判断项目存在的各种风险,相应提出解决方案,从而推动项目的顺利进行。

4.允许轨道交通投资经营主体实行战略多元化盈利模式

运筹帷幄,不仅要合理利用城市轨道交通项目开发出来的地下空间,而且要把与其密切相关的部分地上空间一起做整体考虑,深入挖掘其潜在的商业价值。如伦敦、悉尼、香港、北京等国际大都市在这方面就做了多种探索与创新,并已经取得一定成效。同时,允许其经营公共运输业、广告业、旅游业、沿线房地产业及商业等与轨道交通相关联的行业,以提高其综合盈利率[7]。

5. 引导开发性金融参与PPP项目

让开发性金融参与PPP项目,可以发挥其中长期的融资优势,为项目提供如投资、贷款、证券、租赁、债券等专业化的综合金融服务,与其他银行、保险公司等金融机构一起以银团贷款的方式,拓宽PPP项目的融资渠道。同时,开发性金融还能提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等专业化服务,提前介入并协助做好前期的项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本推荐等工作,提高PPP项目的运作效率[8]。

[1] 汤启如. 城市轨道交通PPP融资模式应用研究:以W市地铁四号线PPP项目为例[D]. 重庆:重庆理工大学, 2015:12-13.

[2] 张璐晶. PPP:婚礼之后日子怎么过----从轨道交通项目看PPP五大难点[J]. 中国经济周刊, 2015(43):18-27.

[3] 林挺,黄慧君. PPP模式对推进福建省新型城镇化建设的思考[J]. 福建金融, 2014(11):33-37.

[4] 周正祥. 新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J]. 中国软科学, 2015(9):82-95.

[5] 殷艳红,骆琳娜,包哲宁. PPP公共私营合作模式在我国城市公共交通行业的应用研究[J]. 黑龙江交通科技, 2015(10):199-200.

[6] 芦明一. PPP项目融资在轨道交通建设中应用的案例对比研究[D]. 北京:中国地质大学, 2014:23-30.

[7] 郝成. 北京、香港、纽约城市轨道交通投融资模式对比分析[J]. 城市轨道交通研究, 2009,12(1):112.

[8] 陈颖. 开发性金融支持福建PPP项目融资初探[J]. 福建金融, 2015(7):22-26.

【责任编辑 曹一萍】

Application of PPP Mode in Construction of Urban Rail Transportation in Fujian Province

GaoJiahua

(School of Economics, Yang-En University, Quanzhou 362014, China)

Based on the literature analysis method, comparative research method and case study method, this paper analyzes the present situation and existing problems of urban rail transit in Fujian Province, draws lessons from the successful experience of Beijing PPP project and puts forward some countermeasures and suggestions.

public-private-partnership(PPP) mode; the construction of urban rail transportation; Fujian Province

2017-01-19

福建省中青年教师教育科研项目(社科类)(JAS160682)。

高嘉华(1985-),女,福建泉州人,仰恩大学讲师。

2095-5464(2017)03-0287-05

F 287.3; F 812.7

A