PPP问题研究

董智

摘要：改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的大踏步发展，如何在高速发展的同时保持住这种增速，寻求经济发展的新模式，新突破点成为了社会各界关注的重点。PPP模式是随着经济的发展而出现的一种新的政府与私人之间的合作关系，在出现后获得了快速的发展，为推动市场经济和基础设施建设贡献出了一份力量。但是PPP模式中也存在着一系列问题，影响着该模式的正常进行和积极作用。以本文为着力点，笔者经过调查研究，对PPP问题进行分析和研究，希望能对今后的工作做出一定的贡献。

关键词：政府与社会资本；合作；问题现状；解决方案

PPP模式经过了一段时间的发展，目前可以说已经成为了经济社会中的一种重要的合作式的关系。中国目前已经进入了改革开放的深水区，如何维持住发展的势头已经成为了全社会共同在关注的一个课题，而PPP模式的优势使得人们日趋倾向于这种合作关系来推动基础设施的建设，进而促进经济的继续发展。在这样的背景下，对于PPP模式进行系统性的研究具有极强的现实意义。但是值得注意的是，目前我国的PPP模式中存在诸多问题亟待解决，在本文中，笔者将首先论述PPP模式的定义，然后具体阐述我国PPP模式现阶段中存在的一系列问题，并以此为基础，进一步推出有针对性的解决方案以推动PPP模式在中国的进一步推广。而要分析问题和提出相应的对策，首先我们就必须了解什么是PPP模式。

PPP模式的含义目前已经有了统一性的定义，PPP是英文Public-Private Partnership的缩写形式，它指的是政府和社会资本或者说私人组织之间的合作关系，可以说是一种存在于公共基础设施中项目运作的模式。在PPP模式之中，所鼓励的是私营企业和民营资本和政府进行积极有效的合作，共同参与到公共基础设施的建设中来。这种模式最基本的合作方式是特许权协议，这一协议同时对双方都产生约束力，并有为双方的利益提供基本的保障。PPP模式以项目为基础，其中社会资本往往会占据一定的主导地位，能够起到提高工作的效率和经济利益以及降低风险的作用。政府在这一模式中则必须起到扶持的作用，通过资源和政策的倾斜和优惠推动合作的进一步展开。

与BOT模式相比较而言，PPP模式的主要特点为：在项目的中后期建设管理运营过程中，政府往往会更多地参与其中，而企业则主要针对项目前期的研究立项等过程。政府和企业全程参与整个过程中，二者之间通力协作，合作的时间更长，信息的沟通更加便捷，双方具有对等性。

PPP模式的基本特征是伙伴关系、利益共享和风险共担三点且具有较强的优越性，例如，通过PPP模式，双方都可以获得更高的经济效益，政府节省了支出，私人企业也降低了成本；工程进度能得到较大程度的减少，不会因为项目规模较大而影响工作的正常完成；基础设施项目也可以得到更多的资金支持，拓宽了资金的来源，同时其质量也因双方的共同努力等得到大大提高；总之，PPP模式是一种共赢的模式，政府和私营机构都能从中取得利益，为社会的发展做出积极的贡献。也正因如此，面对PPP中存在的一系列问题，我们必须予以足够的重视，并尽快地解决问题，使PPP模式能够发挥出其应有的作用。

一、PPP现阶段存在的一系列问题

中国的PPP模式已经经历了大约10年的发展，在这个过程中，PPP模式以其优势取得了一定的成效，但这并不意味着PPP模式的运行是一帆风顺的。笔者经过一段时间的调查研究发现，有接近七成的PPP模式在运行的初期遇到了较大的困难和障碍，这就说明PPP模式依旧存在着一些问题在阻碍该模式的正常执行。下面笔者将对这些问题进行系统分析。

（一）投资与收益的周期较长

众所周知，PPP模式中的项目大多与基础设施建设有很大的关系，而基础设施的建设基本上都具有建设周期长，收益回报慢的特点。目前，基本上PPP模式所针对的基础性项目主要包括供水厂、污水排放和处理、城市运输、垃圾焚烧等方面，这些项目的特点就是周期较长，可期待的回报速度较慢，并且回报率不尽如人意。再加上这些项目关乎到国计民生，与人民群众的生活和基本利益息息相关，是由政府所提供的基本产品，并没有最基本的规章制度提供安全保障，存在着一定程度的融资风险，因而在项目的进行中投资人往往会面对较大的亏损风险，这样投资人的投资欲望就会大大降低。除此之外，许多我国早期的投资项目虽然具备较好的投资前景和较高的回报率，例如高速公路，但是这一领域的市场早已饱和，投资方难以继续加入，而现有的投资领域又存在着较大的难度和风险，所使用的模式经常是BOT模式，这样就对PPP模式的正常进行造成了很大的不利影响。

（二）项目的运营难度较大并且成本较高

在前文中，笔者已经提到，PPP模式所关乎的项目大多数是基础性的公共设施，这种类型的设施的项目周期一般都比较长，而且项目后期还需要系统化的运作，这又是一个较长的过程。在项目的初期，私人机构或是企业通常会注入大笔的资金，构成项目建设的基本资金。但是值得注意的是，基础性的公共设施在项目的后期同样也需要较大的资金，这一笔资金的量与初期相比同样也是巨大的，其来源大多是政府的公共财政补贴。由于前期与后期的资金源存在差异，在项目的进行过程中，自然会存在企业和政府之间的博弈。这种博弈有时会对项目的正常进行产生消极作用，后续的成本可能会走高，进而提高项目正常进行的风险。这在目前也是PPP模式進行中的一个重要问题，如果不能解决，很有可能会激化政府与企业之间的矛盾，导致项目无法完成，即使完成，项目的质量有时也达不到标准化的要求。

（三）地方政府的支持力度有限

一般情况下，国家对于地方政府承担的公共服务都会给予一定的财政支持，但是有些时候地方上的政府在参与市场行为方面过度化，政府反而成为了市场的主体，卷入了市场当中。这样，政府期望提高财政收入就会把PPP融资模式的公益项目推向市场。这造成的后果就是本应是公益性的项目却几乎完全受市场运作所控制，政府对于项目的财政支出大大降低，在项目的运营过程中，企业几乎承担了全部的风险和责任，企业投入大量的资金，但是收到的回报却远远低于企业的预期。例如1996年的泉州刺桐大桥，这是我国的第一个PPP项目，在项目运行的后期，企业与政府之间出现了很大的裂痕就是因为上述的原因。在这种情况下，企业的投资欲望和期望自然会大大降低，PPP模式的进行也会受到较大的阻碍。

（四）政府与企业之间存在信息不对称现象

在市场经济的运作过程中可能会发生信息不对称的现象，而这种现象无一例外都可能会给市场主体带来较大的风险，在PPP模式下也是如此。某些地方的政府只顾吸引社会上的投资，为了增强项目的吸引力，将其掌握的一些关键的数据或信息故意隐瞒不报，或是弄虚作假。企业在投资前虽然按照程序都要进行风险评估工作，但是面对根本不具有真实性的信息，经常会做出错误的判断，误以为项目没有风险或是风险程度较低。笔者在此以PPP模式运作区域的人口规模和消费水平为例，一个区域内的户籍人口和实际上在此居住的人口之间往往存在一定数量的差距，这种差距有时就等同于某一项目的市场前景较为狭窄。再加上区域内常住人口的收入水平不高，消费能力较低也使得这一项目的实际回报率并不高，企业也就会因此面临一定的风险。这种因信息不对称而产生的风险大都是人为的。

二、促进PPP模式发展的建议

（一）向发达国家吸取经验

PPP模式虽然在中国发展较晚，但是在发达国家普遍已经比较成熟，对于我国来说具有很强的借鉴意义。PPP模式在国际上基本可以分为英国模式和美国模式等幾种。英国模式目前来说是最完善的，对于整体的运作范围做出了相信的规定，例如以公路、铁路、航运为代表的交通运输、公共教育、医疗卫生、国防科技等，政府对于这些领域的项目予以大力的支持。而与英国模式相比，美国模式则主要针对完善的法律法规和相关制度的设立，项目的整个过程受到合同的约束，由双方认定的合同确定双方的责任和利益划分，避免双方的争端影响合作关系的稳定和项目的正常进行。可以说，这些经验对于当前我国的PPP模式的发展都是非常宝贵并且可以借鉴的，我国应该在借鉴的同时依据本国国情将之本土化，推动我国PPP模式的进一步发展。

（二）政府完成角色转变，完善保障制度

首先，在PPP模式中，政府要积极转变自己的角色，对于公益性的项目要加强监管，适当地放宽限制，不可以成为市场的主体，应该让市场发挥其作用。PPP模式虽然是政府与私人机构的合作模式，但是政府不可以推出基础设施领域，而是进行调节和监管的工作，让企业和市场充分体现其优势。一旦纠纷发生，政府要依据法律解决问题。其次，政府必须完善相关的法律法规和保障制度。由于PPP模式中关于合同，担保，特许权的内容比较多，且较为复杂，政府要维护项目的正常运作就要订立标准和规范，以制度保证项目流程的规范性和公正性。

（三）地方政府加大参与力度，推动信息公开

政府不能为了财政收入这一短期利益放弃长远利益，要加大对项目对参与度，从侧面提高企业的投资欲望。同时，政府要做到信息的公开和准确。对于关键性的数据不能隐瞒，让企业对于实际情况完全地掌握并做出风险性评估。只有这样才能保证PPP模式双方合作的公平性，为合作的持久性打下坚实的基础。

三、结束语

在前文中，笔者已经对PPP模式的优势以及作用做出基本的论述，可以说要继续推动中国基础设施的发展和社会的进步，PPP模式是一条必由之路。中国的PPP模式虽然起步较晚，与西方发达国家在一开始有着较大的差距，但却后来居上，以较快的发展速度取得了傲人的成果。但是在这样快速的发展中自然也存在着一定的隐患，如果不能将其快速排除并任其扩大，最终这种隐患会危害到PPP模式的正常运行和社会的进步。因此，PPP问题研究这一课题在目前显得尤为重要。在本文中，笔者对我国目前的PPP模式现状进行了分析，对于其中存在的问题进行了阐述，并提出了推动我国PPP模式未来发展的基本建议，希望能为相关工作和研究的展开提供一定的参考也希望我国的PPP模式能够保持不断的发展，为社会继续做出其应做出的贡献。

参考文献：

[1]张霆，陈楠.政府与社会资本合作（PPP）模式中的金融支持问题研究[J].市场周刊（理论研究），2016（07）：123-126.

[2]温来成，刘洪芳，彭羽.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].中央财经大学学报，2016（12）：3-8.

（作者单位：中汇会计师事务所）