清代山西地方监察机构的设置与运行

王婧

清代集历代政治体制之大成，监察制度高度发展，出现了多元化多轨道的监察体制。其沿袭明代的监察体系，并在明代的基础上进一步完善，从而形成了一整套从中央到地方的较为完备的监察制度。其中，地方监察作为重要的组成部分，具有察举地方官吏，澄清吏治等职责。它的不断完善，曾在维护地方社会稳定和稳固国家政权等方面发挥突出作用。

作为中华民族重要发祥地之一的山西，以其独特的战略地位为历代统治者所重视。基于山西在历史上的重要地位，清代山西地方监察机构设置的完善程度和运行情况对清代国家政权的稳固与否具有举足轻重的作用。清代地方实行分道监察体制，形成了由十五道监察御史、总督巡抚、按察司和巡道组成的四级监察网络。地方监察机构主要有十五道监察御史、各省督抚衙门、提刑按察使司和道员衙门等，这些地方监察机构在整顿地方吏治方面发挥了重要作用。

清代山西地方监察机构的设置

清朝建立之初，因袭明制，基本沿用了明朝的巡按御史制度，由中央派遣官员对地方进行不定期的巡视监察。自顺治元年（1644年）五月开始推行巡按制度，经过四次反复共派出163人，197人次。巡按作为清初监察地方的主要途径，职重权广，是“天子耳目之官”，“内宣朝廷德意，外察督抚贤否，上考百官善恶，下问万民疾苦，以及封疆安危、兵马强弱、钱粮虚实、刑名直枉，无不稽察。”（《清实录·清世祖实录》卷八十三）顺治二年（1645年）、顺治八年（1651年）和顺治十七年（1660年）均向山西派遣巡抚。这在清政权建立之初，对稳定地方、巩固政权起到了积极的作用。至顺治十八年（1661年）五月，巡按制度被废除。此后，由十五道监察御史、总督巡抚、按察司和巡道组成的四级监察网络构成了清代完备的地方监察体系。

一、十五道监察体系

十五道监察御史“在外巡盐、巡漕、巡仓等及提督学政，各以其事专纠察。”（《清朝文献通考》卷八十二）清初十五道的设置包括京畿道、河南道、江南道、浙江道、山西道、山东道、陕西道、湖广道、江西道、福建道、四川道、广东道、广西道、云南道、贵州道。其中山西道核察山西道刑名，稽察兵部、翰林院、六科、中书科、总督仓场、坐粮厅、大通桥及通州二仓。

二、总督与巡抚

顺治十八年（1661年），清朝废除了巡按制度，总督和巡抚的权力得到扩张。总督和巡抚的职权相互交错，在职权分工上总督主管军政，巡抚总理民政。顺治元年（1644年），置陕西总督，康熙三年（1664年），更名山陕总督，兼辖山西。十四年（1675年）改为陕甘总督，时山西别置总督。十九年（1680年）仍改陕甘为山陕，省山西总督入之。顺治元年（1644年）置巡抚，驻太原，提督雁门等关。雍正十二年（1734年），管理提督事务，通省武弁受节度。

三、提刑按察使司

提刑按察使司是一省最高的司法监察机构，各省设置提刑按察使一人，官为正三品，其职能大致可概括为四个方面：监察审理本省的刑狱案件，兼领全省驿传事务，参与并监督科举事务，参与考察官吏等。

清初，置霸昌井陉巡道兼山西按察使衔，包括山西、河南、直隶、山东等十四省均设经历司经历一人，官为正七品，在鸿胪寺主簿、布政司都事、州判、外县县丞等官员中选任。山西、江西、福建、广东、广西等五省各设置知事一人，并于康熙三十八年（1699年）废除。此外，清初设山西省照磨所，设照磨一人，康熙六年（1667年）定山西、江西、福建、陕西检校各一人，并在山西、河南、四川等地各设巡道一人，康熙七年（1668年）又定山西、陕西、甘肃为满洲缺。康熙三十八年（1699年），山西省照磨所被废除。雍正元年（1723年）授高成龄为山西按察使，参用汉人自此开始。乾隆十八年（1753年），停各省巡道兼按察使副使、佥事衔。

四、守道和巡道

清代在省与府之间设道，大致分为守道和巡道。道的主要职能具体而言，有监察府州县官吏，督察料理钱谷和刑名等事务，参与考核地方官吏，上密折监察布政使司和按察司等职能。

清初在山西置分守道，其中山西雁平道驻代州，山西盐法道兼河东道驻运城，宣统元年（1909年）雁平道废止。并在山西设分巡道，置山西归绥道，兼关务、驿传及蒙旗事，驻绥远。初定为满缺，后参用汉人。

清代山西地方监察机构的运行

历朝统治者都十分看重對中央和地方的监察，顺治帝曾在上谕中强调“国家纪纲，首重廉吏。”（《清史稿》卷五），总督巡抚的责任重大，唯有举核得当，吏治才能清明。到康熙三十六年（1697年），康熙帝认识到因地方监察不力导致的吏治不清已经严重危害到了清帝国的稳定。又乾隆七年（1742年）的一份上谕中指出，各省计典已经流于具文，庇护瞻循的情况屡见不鲜，甚至严重影响到监察体系的正常运行。

基于此，清代统治者采取了多项措施加强对地方的监察。以晚清光绪年间山西地区弹劾、惩治贪污情况为例：光绪四年（1878年）四月初六日，曾国荃奏称山西阳曲县仓书李林儒、孙毓树承办粥厂放赈事宜，胆敢于运送米石时，商同侵盗，至五十石之多，被“饬令就地正法”。光绪四年（1878年）十一月十八日，给事中王昕奏称山西荒旱异常，地方官仍旧征收钱粮，该省富户捐款，各州县托词解省，勒限交官，甚至纵容书差，苛派中饱，官吏侵吞克扣，实惠不能遍及于民，谕令“阎敬铭、曾国荃将给事中所奏情形一并认真楷查，如有虚冒情弊，即行据实严参”。光绪八年（1882年）七月十二日，山西冀宁道王定安贪墨营私、滥支各款、蒙混开销，命王定安革职惩办，曾国荃保荐匪人，著革职留任。光绪十八年（1892年）六月十七日，山西巡抚、前安徽布政使阿克达春不谙文理，巧立名目，收受贿赂，令“刘坤一确查。著开缺另候简用。”（章开沅主编：《清通鉴》，岳麓书社，2000年）在众多弹劾官员贪污之人中，监察御史和六科给事中占多数，这是晚清监察机构行使检举与监察职责的体现，也证明了御史在惩治贪污过程中不可或缺的作用。

但是有时在具体实施过程中，统治者的部分举措也会直接影响到监察的公正性和有效性。例如满洲贵族的特权在司法过程中得到特别的保护。康熙时期的噶礼贪污案中，身为满洲贵族的噶礼在其山西巡抚任内贪婪不法，御史刘若鼎向朝廷参奏揭发，康熙帝将奏本转交给噶礼，其巧言善辩，平安过关。后又有山西平遥民人郭明奇等联名向中央告发噶礼的贪贿行为，御史袁桥接状后再一次向朝廷参奏，而康熙帝则再一次将参奏交与噶礼。贪官屡被袒护，御史袁桥则受到行政处罚。随后噶礼升任两江总督，在康熙五十年（1711年）江南乡试大考中循私舞弊，但康熙仍对其法外开恩，直到两年后，噶礼谋害生母案发，才被治罪。与康熙的纵容不同，乾隆对地方官员的违法行为则给予了严格地惩治。乾隆三十一年（1766年），原山西阳曲县知县段成功亏空案中，因为初审官江苏巡抚庄有恭的有意袒护，从而使案件查处障碍重重，乾隆帝及时谕令将徇私舞弊的江苏巡抚庄有恭及苏州知府、按察使等人革职交刑部法办，并另派钦差前往调查，才使得案件真相大白。

可以说，尽管地方监察一直为清代统治者所重视，但是统治者的施政理念还是影响到了地方监察。康熙帝自身就认为所谓的廉吏也并非是一文不取的，若官员丝毫无所资给，其将无以为生。但到嘉庆时，嘉庆帝则认为：“督抚司道等则取之州县，州县则取之百姓，层层剥削，无非苦累良民，罄竭脂膏，破家荡产……较之谋故，罪孽更重。”（《清实录·仁宗睿皇帝实录》卷七十五），因而再次加强了地方监察力度来整顿吏治。因此，以康熙朝为大致分界线，清代地方监察大体经历了严密——松弛——严密的阶段，需要指出的是松弛只是一种相较之下的说法，地方监察依然十分严密。

清代地方监察体系出现的困境

清朝是中央专制主义集权皇权为核心的官僚社会，官吏中的侵贪现象是官僚政治得以生存的必要条件，也是这种政治导致的必然结果。特别是康熙二年（1663年）废除了御史巡按制度，地方监察权归各省督抚，科道官则常驻京城。这一改制使得自上而下的监察体系遭到很大破坏：一方面，久居京城的监察官无法对地方官员实施有效督察，另一方面，以地方监察地方，从而滋生地方保护，这一改制使得大权在握的地方督抚几乎处于无人监督的境况。特别是清代监察机构在人数配备上的不足，监察机构自身的腐败等，都造成了晚清地方监察不力。

晚清时期的卖官鬻爵现象十分严重，极大地损害了清代监察体系的有效运作。晚清官员魏少游指出：清末因财政支绌，遂大开捐纳之门，實际上就是公开的卖官鬻爵。例如郑州黄河决口，名为 ‘政工捐。各省遇有灾荒就开捐，名为‘赈捐。不论什么人，什么出身，都可捐官，名为捐班。自道台三品大员，以致‘从九‘未入流末职，都规定有一定的价格，均可按其出资多少，予以大小官职，由吏部注册，或由部选，或公发各省候补。因为有捐官的捷径，所有纨绔子弟以及地主富贾，都能以钱买官。时任山西巡抚的岑春煊也提到“从前卖官鬻缺，尚是小的，现在内而侍郎，外而督府，皆可用钱买得。丑声四播，政以贿成。”（岑春煊：《乐斋漫笔》）

政务法纪废弛，贪污风气盛行，地方监督严重缺失，都严重危害了封建政治的正常运行，加速了清王朝的灭亡。无怪乎孙中山指出：“贪污行贿，任用私人，以及毫不知耻地对于权势地位的买卖，在中国并不是偶然的个人贪欲、环境或诱惑所产生的结果，而是普遍的，是在目前政权下取得或保持文武公职的唯一的可能条件。这种贪污又是根深蒂固遍及于全国的，所以除非在行政的体系中造成一个根本的改变，局部的和逐步的改革都是无望的。”