上海人才住房政策：新定位与新策略

石忆邵+�A钱世芳

人才驱动是全球科创中心建设的核心动力，而创新创业人才高地建设需要安居工程的强力支撑。近年来，大城市房价和房租高涨导致其人才住房困难愈益突出。文章根据科创人才的住房需求特征及人才住房政策出台的基本理论，以上海市为例，在深入调研的基础上，廓清了人才住房政策实施的成效与问题，阐述了人才住房政策在上海市住房供应体系中的定位，提出了上海人才住房政策的总体思路及对策建议，为上海科创中心建设提供参考依据。

上海；科创中心；人才；住房政策

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人才驱动是全球科创中心建设的核心动力，而创新、创造、创业人才高地建设需要安居工程的强力保障和支撑。[17]近年来上海房价和房租高涨导致其人才住房困难问题愈益突出。特别是近十年来，上海房地产市场不断升温，住房价格连续上涨，给广大在沪工作与生活的青年人才带来了严峻的挑战。青年人才是上海科创中心建设的主力军，他们普遍具有高学历、高技能，但是受房价飙升和限购政策等诸多因素的影响，该群体普遍面临着无资格购房、无力购房的困境，这不但降低了他们现阶段的生活质量，更对其今后在沪工作和发展构成了阻碍。[8]2015年上海的房价收入比高达20.8，在全国35个大中城市中居第二位，仅次于深圳市，成为中国最难买房或租房的城市之一。[9]因此，针对科创人才的住房需求特征，寻求破解人才住房难题之策，可为上海科创中心建设提供参考依据。

一、 科创人才的住房需求特征及人才住房政策出台的理论依据

1. 科创人才的住房需求特征

科创人才大体可划分为精英型人才、研发型人才和成长型人才三大类型，其住房需求具有下列明显特征：

（1） 重视住房区位。精英型人才一般属于高知阶层，他们的收入水平通常较高，且作为各地重点引进的对象，引入条件相当优越，故其买房或租房的压力不大，他们对于住房区位、房型、周边环境等因素则尤为看重。因此，应以发展型和享受型住房政策为主，尽力满足其对于区位、房型、周边环境的要求。研发型人才和成长型人才通常学历层次也较高，他们对住房周边的文化氛围和休闲娱乐环境同样颇为关注。

（2） 租赁需求量大。科创人才中数量最多的是成长型人才或青年人才，他们收入水平并不低，但由于工作时间不长，资金积累相对较薄，如果没有家庭甚至家族的帮衬，他们更多地倾向于租房，导致其租房的需求量大。因而针对这个群体的住房政策应以货币补贴政策为主。

（3） 阶段性需求明显。人才住房往往具有就业初期需求量大的特点，故应当实施阶段性保障措施，重点针对青年人才群体，并坚持以货币补贴为主、实物支持为辅的原则。

2. 人才住房政策出台的理论依据

（1） 公共经济理论。保障性住房的基本属性是公共产品或公共服务，供给主体是政府。人才保障性住房设立的目的是为了实现人才住房权，充分发挥人才的正外部效应；人才保障性住房属于典型的准公共产品，其供给主体是政府和用人单位。然而，人才的高度流动性与住房位置的固定性及住房消费的不可或缺性之间的矛盾，迫切要求为流动性人才群体提供阶段性住房保障。但我国目前的保障性住房制度大多将保障对象限定为中低收入者，忽略了特殊的人才群体。

（2） 住房梯级消费理论。住房梯级消费是指在住房消费中，由于住房消费者的购买能力、所属社会阶层、需求偏好等方面存在差异从而导致的一种住房消费分层现象。[5]该理论实质上表明住房消费具有多层次性特征，不同的收入阶层，其住房消费需求也会迥然异样。人才自身的多样性和多层次性特征决定其住房消费需求的多样性和多层次性。

（3） 住房过滤理论。由于住房的使用时间较长，而且随着其年限延长能够提供的服务数量和质量是递减的，此时处于较高收入的群体，可能会为了追求更好的居住条件而放弃当前的住房，而被放弃的住房则可以提供给低层次收入的群体。城市经济学家将此称为“住房过滤现象”[10]。人才住房市场上也存在“过滤”现象，如果人才保障性住房的供给采用分层供给的方式，则有助于用有限的资金更大程度地满足不同层次人才对住房的需求。

二、 上海市人才住房政策现状及其实施成效分析

上海市与人才住房政策密切相关的主要是公共租赁住房政策和人才公寓政策两大类。

1. 公共租赁住房发展现状

上海市的公租房包括市筹公共租赁房、区筹公共租赁房、单位租赁房。其中单位租赁房包括企事业单位宿舍、产业园区租赁房、农村集体土地租赁房。单位租赁房（企事业单位宿舍）主要用来保障人才和务工人员的住房需求。[11]其中，引进人才以整套人才公寓为主，住房条件较好，租金较高；外来务工人员以单位租赁房（集体宿舍）为主，住宿条件相对来说较为简陋，租金较低。截至2016年4月，全市单位租赁房总量达1438万套，其中已经建成并供应的约989万套，當前入住796万套，入住率为805%，当前入住户数为1878万户（表1）。其中引进人才和外来务工人员约各占一半，为上海引进人才和外来务工人员解决住房问题做出了重要贡献。

2. 人才专项住房——人才公寓建设现状

目前主要用于保障青年人才住房需求的是人才公寓。[12]它是指专项用于解决引进人才的就业与居住生活的配套性租赁公寓，旨在为引进人才提供在某地创业的短期租赁和过渡周转用房。人才公寓按照“政府引导、财政支持、市场化运作、社会化管理”、“市场价、明补贴、有期限”和“轮候补租、契约管理、只租不售”的原则进行租赁和管理，辅之以社会闲置房作为补充。通常是限定租期，高级人才入住附带政府补贴。[13]下面我们以张江人才公寓为例进行分析。

张江第一代人才公寓从1999年开始建设，初始目的是为了把更多高校人才、城区人才吸引过来。当时的张江人才公寓包括8个楼盘，补贴方式是直接补贴到个人，补贴标准是每人每月200元。

张江第二代人才公寓（20112015年）其房源是纳入“两限两定”（即：限制入住人资格，限制居住楼盘，定面积，定租金）的楼盘，包括“创业公寓”、“汤臣公寓”、“张江高科苑公寓”等5个楼盘。共有住房5076套，单套公寓面积25㎡左右，约可入住6000人，常年出租率在95%以上。补贴方式是补贴到开发商和业主手上，补贴标准是1㎡补贴0.6元，开发商和业主以评估市场价的70%到80%租出，此时人才公寓的租赁价格与周边同等水平的商品房租赁价格的差价约在600元左右，居住成本基本控制在每人每月1000元。

从2016年开始，张江集团启动第三代人才公寓，这一阶段的主要任务是增加房源，扩大保障范围。基本做法是由政府进行引导、示范，并将社会上的部分剩余房源逐步纳入人才公寓之中。补贴方式是直接补贴到个人，补贴标准是政府补贴每人每月600元，公司补贴每人每月200元，并且租金为评估市场价格的90%。人才公寓的租赁价格与周边同等水平的商品房租赁价格的差价约在1000元左右，很大程度上降低了青年人才的居住成本，减轻了青年人才的生活负担。

3. 人才住房新政实施成效及存在的问题

2015年5月以来，上海先后出台“科创中心22条” [14]和“人才20条”[15]，这些新政实施一年间，又推出30多项配套细则。2016年9月25日，上海市委、市政府又发布了《关于进一步深化人才发展体制机制改革，加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见》，将上海人才政策由过去的20条升级为30条，旨在着力推动建立更加开放的人才集聚机制，为上海全球科创中心建设提供坚强的人才保障和智力支撑。[16]人才住房新政实施的主要成效有：

（1） 政府主导的公共租赁住房建设继续推进。在过去一年里，上海继续鼓励人才集聚的大型企事业单位和产业园区利用自用存量用地建设单位租赁房。

（2） 规范和优化了外环内新建商品住房项目中配建不低于5%的保障房，主要作为面向社会的公共租赁住房使用，并允许大户型住宅分割出租。

（3） 鼓励各区和各产业园区积极为科研人员创新、创业提供人才公寓和住房补贴。“十二五”期间，张江管委会所投入的住房补贴就高达1.25亿元。仅2016年上半年，上海市共发放创业房租补贴金额达4071万元，覆盖1.3万多人次。

（4） 对达到上海市居住证积分标准分值的非沪籍人员，定向微调了住房限购政策。人才住房新政实施以来，截至2016年8月底，国内人才居住证积分达到标准分值并审核通过的有4180人；居转户年限由7年缩短为5年，审核通过的有343人；直接落户审核通过的有115人，其中企业高级管理和科技技能人才102人、企业家13人。

（5） 海外高层次人才的居住和就业条件进一步宽松。放宽了外籍高层次人才的就业年齡限制及外籍留学生就业条件，延长了海外人才居住证期限。人才住房新政实施以来，截至2016年8月底，已为125名外籍高层次人才办理了外国专家证，其中30人年龄超过60周岁；已有64名外籍留学生毕业后直接在上海就业，1821人办理了海外人才居住证。

（6） 人才住房模式更趋多样化。除了配建配售模式、新建公寓模式、改建公寓模式、货币化补贴模式、资源整合模式外，还探索了代理经租新模式。[17、18]

总体而言，在建设科创中心的相关配套政策中，引进人才制度不断被强调和完善，人才住房保障问题也逐渐受到重视，不同行业和不同部门也都提出了保障人才住房的举措。然而，人才住房政策仍然有待进一步完善：

（1） 人才公寓供不应求，缺口较大。由于纳入“两限两定”体系内的人才公寓数量较少，导致房源稀缺，人才轮候时间较长。例如，目前张江园区已申请排队等房的人才就有5800人，其中申请创业公寓的约有1000人。

（2） 缺少学生公寓的供给。随着张江综合性国家科学中心建设的推进，越来越多的高校和科研机构将聚焦张江，对学生公寓的需求也会越来越强烈。

（3） 只有申请到人才公寓的人才可以享受补贴，覆盖面太小。在人才公寓供不应求的情况下，只有一部分人能够申请到人才公寓，且只有这一部分人可以享受到政府补贴，其他申请不到的人无法享受这种优惠政策。

（4） 新引进员工的住房问题较为突出。园区企业普遍反映，在引进新员工时，短时间解决其住房问题的需求很迫切。但大部分新员工工资水平不高，且按照目前人才公寓的申请流程，他们享受不到政府对于人才公寓的补贴。

（5） 人才公寓的物业管理不到位。最突出的问题是：由于人才公寓的用地属于工业用地，因此其水电费仍然按照工业用水用电价格进行收取，导致水电费用偏高，增加了住户的成本。另外，人才公寓类房屋无法享受公积金提取支付房租的政策。

（6） 由于各个区自行管理，引进人才只能租住企事业单位所在区的人才公寓，抑制了个性化的选择需求。

三、 科创人才住房政策的定位分析

首先，从住房公共政策与人才住房的关系来看。建立一个多层次的住房公共政策体系，是我国政府深化住房体制改革的重要任务之一。多层次的公共住房供应体系的重要特征是多层次性、公平性和综合性。多层次性有助于满足不同层次和不同收入居民差异化的住房需求；公平性有助于保障那些被市场“排斥的”社会弱势群体的基本住房需求；综合性有助于彰显政府干预和市场调节二者之长而弥补二者之短，保证公共住房供应体系的经济效率和社会效益的平衡。当前的人才住房隶属保障房体系之内，初期的确有利于二者之间资源共享、快速发展。但是，时间一长，也出现诸多弊端：保障房属于“救济性政策”，其权利基础在于居民的居住权；而人才住房属于“激励性政策”，两者交集运作，如果按保障面积标准，难以满足人才住房需求；反之，若根据人才住房的实际需求来提高保障房标准，则又违反了保障房“保基本”的政策初衷，也存在保障房“福利化”的问题。[1920]因此，将人才住房政策从公租房政策中单列出来，作为一种特殊的保障性住房供应模式，有助于较好地平衡“救济性”与“激励性”之间的关系。

其次，从人才收入与住房支出的关系来看。2016年上海应届本科毕业生的薪酬在4000～6000元/月，而1室户、2室户的平均租金分别为2000～3000元/月、3000～4000元/月，也就是说，每月一半的收入将用于支付房租。即使合租，月租金为1500～2000元，每月1/3以上的收入将用于支付房租。鉴于人才层次和收入水平的巨大差异特性，应当针对各类人才的实际情况，建立分层次的差异化人才住房供应体系，以便提高住房供应政策的绩效。

由以上分析可知，基本住房保障属于“保基本”范畴，而人才住房则是贯彻人才优先发展战略的一项激励政策，目的在于通过吸引和留住人才，提升城市综合竞争力和长期发展驱动力，属于“促发展”范畴。若将人才住房政策从原有的公共租赁住房保障政策中分离出来，既有助于解决当前住房制度所面临的阶段性困境，多层次地满足各类人才群体短期内的安居需求，又有利于尽快缓解保障性住房供应不足的突出问题，扭转住房租赁市场发展滞后的格局。

因此，我们认为：目前上海市政府应当将人才住房政策从原有的公共租赁住房保障政策中剥离出来，作为一种特殊的阶段性住房保障政策。这样，既有利于形成独立的人才住房筹集建设、分配和管理政策体系，又完善了本市“五位一体”的住房保障政策体系。原有的公共租赁住房保障政策主要针对本市中低收入的住房困难家庭以及外来务工人员。

在人才住房政策体系内部，还可以进一步划分为成长型人才住房、研发型人才住房、精英型人才住房3个细类。其中：可为成长型人才提供生存型住房类型（如青年公寓或学生公寓），为研发型人才提供发展型住房类型（如创业公寓），为精英型人才提供享受型住房类型（如专家公寓）。

至此，上海市可形成如下新型保障房政策体系框架（表2）：

四、 进一步完善上海市人才住房政策的总体思路及对策建议

1. 总体思路与目标模式

首先，应将人才住房政策从目前的公共租赁住房保障政策中分离出来而成为一种特殊的保障性住房供应政策，并侧重于对处于成长期的青年人才的住房保障。

其次，因地制宜、分类实施人才住房保障政策是进一步完善上海市人才住房政策的基本方向。（1）精英型人才。上海全球科创中心的建设深深地依赖于精英型人才的高效率、高价值的创新产出，因此精英型人才是必须引进并留住的中坚力量。可在其供职单位较近的区域为其提供10年免租金且内环内不小于90平方米，内环外不小于120平方米的精装修住房，或者按照市场价折现。5年后，若其有购房需求，可允许其以略低于市场价的价格购置其租住的住房。（2）研发型人才。可以直接给予研发型人才及其子女“上海户籍”。同时，还应为其在供职单位附近提供5年租金为市场价一定折扣的面积90平方米左右的住房。5年后，可以减少租金补贴比例。（3）成长型人才。可采取以人才公寓为主、代理经租为辅的方式来共同保障其住房需求。

再次，上海市目前最需要的不只是扩大保障房的覆盖面，与此同时还要严格控制房价、房租等居住成本的过快上涨，并切实将普通住宅的市场价格降低至合理水平。只有直接增加一般消費者在普通住宅市场的支付能力，才是提高上海市住房保障水平的基本举措。

由上可见，上海市人才住房政策的目标模式可概括为“分类别、多层次、保重点、控价格”的人才住房保障性政策模式。

2. 主要对策建议

（1） 积极引导青年人才树立正确的置业观念。[21]一是不要急于圆“购房梦”，二是要树立住房梯度消费的观念。

（2） 充分发挥政府、用人单位和社会机构共同参与人才公寓建设的积极性。一是以区县政府为投资经营的主体，其土地由政府划拨，资金由政府筹措，投资和建设费用由政府财政投入；人才公寓建成后，政府持有产权，运营管理由政府指定或委托的机构负责。针对不同层次的青年人才，给予不同程度的租金优惠或补贴。二是以用人单位或产业园区为投建和经营的主体，可采取自建、改建、扩建等方式建设人才公寓；单位租赁房的土地主要为单位自有，政策允许其调整用地性质和改建闲置的非居住建筑，特殊情况下可由政府安排少量新增用地。三是以社会机构为投资和经营主体，其土地由政府以一定的优惠条件出让，资金向社会筹措；人才公寓建成之后，其租赁可以采取市场化操作，但是租金应以微利为原则。

（3） 推行以货币补贴为主、实物配租为辅的方式。由于土地资源有限，兴建人才公寓的投资太大，会加重政府和单位的负担。因此，应该倡导以货币补贴为主、实物配租为辅的方式来解决人才住房问题。对于一些达到申请标准却没有申请到人才公寓的青年人才，政府应当强制实施住房租赁补贴政策。这样，既可以扩大人才住房保障的范围，又能够使接受补贴的青年人才自由选择商品房进行租住，还简化了政府的工作程序并减轻了压力，更有利于人才住房保障政策的落实。

（4） 引导人才公寓建设转向人才社区建设。进一步完善人才公寓区域内的教育、医疗、卫生、文化、休闲娱乐等相关配套设施，加强人才保障住房小区的绿化建设和道路建设，加强对人才公寓环境的管理，推动人才公寓由单一提供居住功能逐步向功能完善的宜居型社区转变，打造集商业购物、娱乐休闲为一体的、具有综合服务性质的服务社区与人才集聚、交流互动、培训孵化的人才平台互动融合发展的创业型宜居社区。

（5） 适当增配学生公寓。新建学生公寓的用地可通过划拨方式获得；学生公寓的房源或用地还可以考虑从现有的存量房或旧房中改造而来。房型以学生宿舍为主，包括四人间（可供本科生居住，生均建筑面积8平方米）、双人间（可供硕士研究生居住，生均建筑面积12平方米）、单人间（可供博士研究生居住，生均建筑面积24平方米）和独立小套型（可供博士后研究人员居住）。

（6） 允许提取公积金来支付人才公寓的租金。建议政府尽快调整人才公寓房屋无法享受公积金提取支付的政策。

（7） 积极扶持代理经租企业的发展。代理经租是指公共租赁住房运营机构、社会专业机构、物业服务企业等机构，采用长期租赁社会闲置存量住房的方式筹措房源，按照规定进行转租，或上述机构接受房屋所有权人或者法律、法规规定的其他权利人的委托，以机构的名义按照委托合同的约定出租住房。与人才公寓建设相比，代理经租模式具有投资少、见效快的特点，适合在土地资源稀缺、存量闲置房源较多、产业职工租赁需求突出的区域推广。首先，要将代理经租的房屋纳入人才住房政策范畴中来；其次，政府要为代理经租企业提供政策支持；第三，运用互联网管理模式[22]，降低代理经租房屋的物业管理难度；第四，加强宣传，提高民众对于代理经租模式的认知度；第五，合理确定租金水平。

（8） 进一步完善人才住房的退出机制。目前比较成熟的人才公寓中所执行的是“2+1模式”（即前2年为补贴租赁期，第3年为过渡期或市场租赁期），但考虑到成长型人才的行业差异及其成长周期，可以适当予以延期，如执行“3+1模式”（即延长到4年）。部分周期长、见效慢的研发产业领域亦可执行“4+1模式”（即最长延长至5年），对于5年内没有成长为研究型人才的或没有取得相应成果而在人才评价中被清退的不合格者，则应当及时退出人才住房保障体系。

（9） 细化人才、住房和户籍的分类与组合管理政策。譬如：针对有居住证且住房困难者，以提供租房补贴或购房补贴等方式为主；针对无居住证且住房困难者，以提供单位租赁房等方式为主；针对有户籍且住房困难者，以提供租房补贴或回归父母家中居住等方式为主；针对无户籍且住房困难者，以提供单位租赁房或实施“帮助租房计划”等方式为主。

（10） 切实加强对房价和房租的管控。一方面，政府要采取切实有效的措施来控制房价和房租的过快上涨，以便维护产业和产品的竞争力，降低居民的居住和生活成本，使更多的优秀人才愿意留下来且能够留下来。另一方面，上海现阶段住房限购政策应该围绕纳税和社保的缴纳来制定和执行，尽早取消非沪籍单身人士住房限购政策，为上海留住和吸引更多的外来优秀年轻人才。

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Talents are the core driving power for building global innovation centers for science and technology， and innovative and entrepreneurial talent highland construction needs the powerful guarantee and support of housing projects. However， in recent years， the rising housing prices and rents in metropolises have led to increasing housing difficulties for talents. Exemplified by Shanghai， on the basis of indepth investigation， according to the characteristics of talents housing demands and the theoretical basis of formulating talents housing policies， this paper expounds the localization of talent housing policies in Shanghais housing supply system， clears up the implementation results and problems of talent housing policies， puts forward the overall plan and countermeasures of Shanghai talent housing policies so as to provide reference basis for Shanghai science and technology innovation center construction.

Shang hai；innovation center for science and technology；talents；housing policies

王晨丽