耕地破坏程度鉴定研究——以文昌市龙虎山水库上游耕地为例

2017-07-13张健王琴周攀谭尔斯

安徽农业科学 2017年24期

关键词：鉴定

张健王琴周攀谭尔斯

摘要运用定性与定量相结合的方法，并结合外业踏勘及测量结果，依据《海南省耕地破坏鉴定技术规范》（试行），对文昌市翁田镇龙马村委会坡头三、四村龙虎山水库上游旁耕地进行了破坏程度鉴定，鉴定方法和步骤可以为耕地破坏鉴定工作提供参考。研究发现：现行耕地破坏鉴定技术规范中，在耕地破坏界定对象、数量、质量、类型和恢复种植条件的鉴定上尚存在不足之处，并提出合理化建议。

关键词耕地破坏；鉴定；规范标准

Study on the Identification of Cultivated Land Destruction——A Case Study of the Cultivated Land in the Upper Reaches of Longhu Mountain Reservoir of Wenchang City

ZHANG Jian，WANG Qin，ZHOU Pan et al （ Hainan Branch，Wuhan Yongye Saiboneng Planning & Surveying Co.，Ltd.， Haikou ，Hainan 570000）

Abstract Using the method of qualitative and quantitative，combined with field survey and measurement results，according to Technical Specification for Destruction of Cultivated Land in Hainan Province （Trial）， the identification of cultivated land destruction in the upper reaches of Longhu mountain reservoir in the Potou third and fourth villages of Longma village committee in Wongtian Town， Wenchang City was studied.The identification method and procedure can provide a reference for the identification of land destruction.The study found that：In the current specification for destruction of cultivated land，there were still some shortcomings in the identification of the object， quantity， quality， type and restoration conditions of cultivated land destruction， and put forward reasonable suggestions.

Key words Cultivated land destruction；Identification；Standard

耕地是土地资源的精华，必须对其进行保护，在保护耕地的多种方法中，以法律手段最为严肃和规范[1]。

随着生态文明建设及“土十条”的相继提出，国家越来越重视生态环境保护和土壤环境安全，对破坏耕地行为的打击力度也在不断加大，迫切需要对耕地破坏程度进行科学鉴定。为了规范海南省耕地破坏鉴定工作，依法惩处非法占用、破坏耕地犯罪行为，根据有关土地管理法律法规及司法解释， 2014年3月3日，海南省国土环境资源厅印发了《海南省耕地破坏鉴定技术规范》（试行），该规范明确规定了耕地破坏鉴定工作技术规范[2]。2014年3月4日，海南省国土环境资源厅成立海南省耕地破坏与矿产资源破坏价值鉴定委员会，负责审查矿产资源破坏价值和耕地破坏鉴定报告，确认鉴定结论。2014年3月12日，海南省国土环境资源厅组建耕地破坏鉴定专家库，组织相关专家对涉嫌土地违法案件耕地破坏程度进行技术鉴定。

1 区域概况

文昌市位于海南省东北部，地处东经108°21′～111°03′、北纬19°20′～20°10′，东、南、北三面临海，海域辽阔[3]。全市南北长90 km，东西宽65 km，海岸线长207 km。辖17个镇及国有罗豆农场。2015年末常住人口55.45万人，全市实现生产总值（GDP，现价）165.21亿元、人均生产总值29 900元；三次产业结构为38.2∶25.1∶36.7；固定资产投资完成160.02億元。2015年耕地保有量56 141 hm2，由于历史原因文昌地区曾经一度出现养殖潮，导致部分耕地遭到破坏。文昌市翁田镇龙马村委会周边就是侵占耕地挖塘的典型区域。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

数据取自文昌市2014年土地利用变更调查数据及文昌市土地利用总体规划（2006—2020年）矢量数据。技术标准和规范主要来源于国家和省级相关文件。

2.2 研究方法及步骤

运用定性和定量相结合的方法对文昌市翁田镇龙马村委会坡头三、四村龙虎山水库上游旁耕地的破坏程度进行鉴定。定性分析是指凭借业务知识和工作经验，在本行业内对耕地破坏的性质、程度等做出判断的一种方法。定量分析是运用一定的数学方法对统计数据进行加工整理，鉴定耕地破坏程度数量关系的一种方法。

首先，组织对耕地破坏的现场进行实地调查，由国土资源管理部门、龙马镇人民政府国土部门等相关工作人员现场共同指界确认。鉴定地块的划分可根据现场实际调查情况进行，一般主要依据建筑物或构筑物、挖损、压占、硬化地表等边界情况确定测量范围内部地块边界并进行地块编号，由于鉴定地块现场有鱼塘或堆填类型，开挖深度和堆填高度要在鉴定地块周边选取参照点，建议选取周边耕地平整地块，多次测量求取平均值作为参照点。

使用鉴定合格全球定位系统接收机，采用基于海南连续运行卫星定位综合服务系统的网络实时动态差分法（RTK）进行测量，本次测定地块边界点一共为12个，地块总面积5.788 hm2。根据现场勘测情况，认定鉴定地块当前现状有淡水鱼塘4个和房屋2个，将被鉴定地块划分为7个地块，编号分别为A、B、C、D、E、F、G，并分地块进行勘测拍照（图1、表1）。具体勘测结果见表1。

其次，依据国土资源管理部门确认的破坏时点及提供的《文昌市土地利用现状图（2014年土地利用变更调查数据）》和《文昌市翁田镇土地利用总体规划（2006—2020年）》矢量数据对鉴定地块的土地利用现状地类及土地利用规划地类进行核查。鉴定地块套合现状、规划见图2、3。

3 鉴定结果

根據《海南省耕地破坏鉴定技术规范》（试行），种植条件毁坏只对耕地鉴定，鉴定地块中非耕地面积共1.24 hm2，由于不属于耕地，不纳入本次鉴定范围。对鉴定地块中4.55 hm2耕地（包含2.78 hm2基本农田）的破坏程度鉴定如下：

经鉴定，A地块1.40 hm2耕地（包含0.92 hm2基本农田）开挖移走耕地耕作层深度为1.4～1.6 m；B地块0.87 hm2耕地（包含0.21 hm2基本农田）开挖移走耕地耕作层深度为0.6～1.4 m；C地块0.76 hm2耕地（包含0.23 hm2基本农田）开挖移走耕地耕作层深度为0.5～0.8 m；D地块0.98 hm2耕地（包含0.98 hm2基本农田）开挖移走耕地耕作层深度为3.0～3.3 m，种植条件遭毁坏无法耕种（表2）。根据《规范》第三条第（三）款“在耕地上挖砂、取土采石、采矿、剥离耕作层等，造成耕地耕作层破坏20 cm以上，种植条件遭毁坏无法耕种的”规定，A、B、C、D地块破坏程度鉴定为重度破坏。

经鉴定，E地块0.01 hm2耕地（包含0.01 hm2基本农田）和F地块不足0.01 hm2（0.001 hm2）耕地[包含不足0.01 hm2（0.001 hm2）基本农田]建设建筑物。根据《规范》第三条第（三）款“在耕地上硬化、建设建筑物或构筑物的”规定，E、F地块破坏程度鉴定为重度破坏。

经鉴定，G地块0.53 hm2耕地（包含0.43 hm2基本农田）为堆放地，堆放有挖塘土块，堆填高度为0.3～2.4 m。根据《规范》第三条第（二）款“堆放固体废弃物或其他物料，因物理原因造成农作物无法种植的”规定，G地块破坏程度鉴定为中度破坏。

综上，鉴定地块中共计4.55 hm2耕地（包含2.78 hm2基本农田），其中4.01 hm2耕地（包含2.35 hm2基本农田）的破坏程度鉴定为重度破坏，0.53 hm2耕地（包含0.43 hm2基本农田）的破坏程度鉴定为中度破坏（表3）。

4 存在的问题

4.1 鉴定地块中耕地界定问题

根据《海南省耕地破坏鉴定技术规范》（试行），鉴定宗地的地类、规划用途，按照违法占地的土地利用总体规划数据和土地利用现状数据进行认定[4]。因此，会存在以下4种情况：第1种，当鉴定地块内实际破坏的耕地范围同现状图范围和规划图范围一致；第2种，当鉴定地块内实际破坏的耕地范围同现状图范围一致和规划图范围不一致；第3种，当鉴定地块内实际破坏的耕地范围同规划图范围一致和现状图范围不一致；第4种，当鉴定地块内实际破坏的耕地范围同规划图范围和现状图范围都不一致。上述4种情况中，只有第1种耕地鉴定地块范围明确；第2～4种情况中，均存在鉴定地块耕地界定不准确的可能性，但《海南省耕地破坏鉴定技术规范》（试行）中尚未具体明确现状数据范围和规划数据范围不一致的情况下，如何进行耕地界定。

4.2 破坏耕地的数量界定过小非法占用基本农田0.33 hm2以上或非法占用基本农田以外的耕地0.67 hm2以上的数量，一般是构成耕地破坏的数量依据，对没有达到以上数量但是种植条件遭到破坏的土地违法情况，对刑事责任是无法追究的，因此，一些土地违法者钻法律的漏洞，规避法律制裁[5]。比如：非法占用基本农田面积小于0.33 hm2或基本农田以外的耕地面积为0.66 hm2等。按照当前的法律，上述例子中无法认定是对耕地造成严重破坏行为，也就无法将上述案件移交公安机关处理[6]。

4.3 破坏耕地的质量未纳入鉴定依据

将农用地（耕地）按照1～4、5～8、9～12、13～15等分为优等、高等、中等和低等地[7]。现实生产中，耕地质量的不同，作物产量和经济效益也不尽相同。而在《海南省耕地破坏鉴定技术规范》（试行）中并未将耕地质量纳入到鉴定程序中，仅仅是对其种植条件破坏认定。对由耕地带来的经济效益损失所造成的严重性并未考虑。

4.4 破坏耕地的具体类型有待明确

《海南省耕地破坏鉴定技术规范》（试行）中第二条指出，下列行为，认定为耕地破坏：①在耕地上硬化、建设建筑物或构筑物；②人为挖损、塌陷、压占；③在耕地上挖砂、取土、采石、采矿、堆放固体废弃物或其他物料；④人为因素造成土地荒漠化、盐渍化、水土流失；⑤在耕地耕作层人为堆放、抛洒有毒、有害物品和其他污染物；⑥除上述情况以外造成耕地损坏的形式。上述规范将耕地破坏进一步划分为6种类型，对于其中硬化、挖损、堆放以及土壤污染4种类型如何定义及判别并未给出明确指导。

4.5 缺少对已破坏耕地是否已恢复种植条件的鉴定对现有资料进行查阅，为了对耕地破坏违法行为进行有力打击，全国各省级土地行政主管部门普遍建立了耕地破坏程度鉴定机制，并成立了委员会。不过就已经破坏的耕地进行恢复，是否可以达到恢复种植条件，相关的鉴定没有形成一致

的判定标准[8]，目前仍处于空白阶段。

5 建议

5.1 破坏耕地界定对象方面

明确耕地破坏鉴定的范围，提议将耕地破坏鉴定的对象界定为现状耕地[9]，即现状变更

调查中的耕地。依据2007年国家颁布的《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007），将耕地定义为种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地、休闲地（含轮歇地、轮作

地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽度≥1.0 m、北方宽度≥2.0 m固定的沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。目前，现状变更调查工作中的耕地均以上述标准当作基础进行判读。在涉及破坏耕地鉴定时，建议采用现状变更调查中的耕地进行认定。

5.2 破坏耕地数量方面

耕地是一种稀缺资源，我国人均耕地面积933.3 m2，海南人均耕地面积仅800.0 m2，非法占用破坏耕地都将对我国的粮食安全带来极大影响。因此，适当减少非法占用耕地的数量标准，可以有效阻止和打击非法占用耕地行为[10]。建议针对不同的人均耕地面积，合理确定破坏耕地新标准，将认定破坏数量下限改为更小。

5.3 破坏耕地质量方面

建议被破坏耕地的质量等别用农用地分等定级标准来衡量。根据《农用地分等定级规程》即可对耕地进行分等定级，针对破坏等级越高的耕地，其犯罪情节越严重[11]。将遭到破坏的耕地按照优高等地、中等地和低等地3类，并结合耕地耕作层破坏程度及面积划分成重度、中度和轻度破坏。

5.4 破坏耕地类型细化方面

确定出硬化、挖损、堆放以及土壤污染4个类型具体准确的含义，尽可能细化每种类型的具体细类。参考《土壤环境质量标准》等相关指导标准，拟定硬化、挖损、堆放以及土壤污染破坏等相关等级标准。根据拟定的各类细化标准作为鉴定耕地破坏类型的主要依据。

5.5 恢复种植条件的鉴定方面

可将耕地破坏程度鉴定委员会同样设立为恢复种植条件的鉴定主体。由于耕地破坏鉴定和恢复种植条件鉴定，都是对同一鉴定主体的反向鉴定，可参照耕地破坏鉴定的标准和程序，结合土地复垦相关政策文件，判定耕地恢复种植条件的难易程度，制定出恢复种植条件鉴定的标准和程序。

参考文献

[1] 安海姣.对非法占用农用地罪中破坏耕地程度的探讨[J].农业科技与装备，2013（4）：17-18.

[2] 谢岛.海南出台耕地破坏鉴定技术规范[N].中国国土资源报，2014-04-12（001）.

[3] 黄骥.海南县域旅游业发展透视：以海南文昌市为例[J].广西财经学院学报，2009，22（6）：39-43.

[4] 王振中，郭安，王凯，等.关于对耕地破坏程度鉴定工作的探讨[J].资源导刊·地球科技版，2014（11）：63-64.

[5] 杨岩枫，谢俊奇.浅析耕地破坏第三方鉴定模式的构建[J].中国土地，2017（3）：23-24.