村级治理主体互动关系研究

张宇维

摘要：村级治理主体的多元化是必然趋势，政府、自治组织、经济组织、社会性组织、宗族势力、村民等都成为村级治理的主体。在梳理治理理论的历史沿革与村级治理研究成果的基础上，分析了村级治理多元主体角色与功能，并总结了各治理主体的转型路径，提出了各主体间的良性互动是完善村级多元化治理体制的重要前提。

关键词：村级治理；治理主体；多元化；良性互动

中图分类号：S-9 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2017）11-2166-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.11.043

Abstract： The diversification of the village governance's subject is an inevitable trend， the government， autonomous organizations， economic organizations， social organizations， clan influences， the villagers have become the subject of village governance. Based on the history of governance theory and the findings of village governance research， the role and function of the multiple subjects in village governance were analyzed， and the transformation path of each governance subjects was summarized， then the conclusion that benign interaction between subjects is vital to improve the system of village diversified governance was put forward.

Key words： village governance； governance subject； diversification； benign interaction

中國农村实行村民自治制度，村级治理主体的多元化是必然趋势。政府、自治组织、经济组织、社会性组织、村民等都成为村级治理的主体。政府在农村治理从“单中心”走向“多元化”的过程中，也遇到了错综复杂的问题。厘清各治理主体在村级治理中的角色和地位以及发展方向，各主体间的互动前提和途径是完善多元化治理体制的重要前提。传统的村级治理模式是一种单中心的治理模式，基层政府靠完成上级政府的指令来治理，管理手段一般采取行政命令的方式，而不是与村民进行对话、协商。20世纪80年代以来，村民自治的实行使农村的政治生活格局有了极大的变化，各种社会组织和新生力量也不断发展。农村治理结构由单一向多元化发展，各个不同的治理主体也越来越受到关注。

1 治理与村级治理

治理理论是当下社会科学领域最重要与前沿的理论。世界银行首次在1989年使用“治理危机”（Crisis in governance）一词后，治理理论在经济学、政治学、管理学等领域都产生了极大的影响。学者们对于治理理论的研究也越来越多。

从词源上来看，“治理”源于拉丁文与希腊语，意为控制与操纵，中世纪时期，国王亨利四世曾运用“治理”一词表示国家的统治权力。因此，在早期治理与统治含义差别并不大，并广泛运用于国家公务的管理与法律的执行，或指管理不同的特定机构或者行业[1]。到20世纪90年代，治理一词被广泛运用于诸如政治科学、公共管理、国际关系、经济学等领域。在理论研究上出现了一下有代表性的学者，如罗伯特罗茨（R.Rhodes）、詹库伊曼（J.Kooiman）、范弗里斯特（M.Van.Viiet）、詹姆斯罗西瑙（J.Rosenau）等。而关于治理一词的定义众说纷纭，世界银行对于治理的定义为“通过建立一套被接受为合法权威的规制，而对公共事务公正而透明的管理”。全球治理理论的创始者詹姆斯罗西瑙，在《没有政府的治理》中阐述：“治理就是指通行于国际规制空隙间的制度安排，尤其是在两个或更多规制出现冲突时，或在竞争的利益之争需要调节时才发挥作用的原则、规范和决策程序”[2]。詹库伊曼和范弗里斯特认为治理要创造的结构和秩序要靠内生，其发挥作用要依靠多种统治的及互相影响的行为者间互动。在众多定义中，联合国全球治理委员会的定义最有代表性，其认为治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。综上所述，学者和机构关于治理的定义不全然相同，但存在一些共识。治理理论的核心观点就是多中心，20世纪90年代，美国学者奥斯特罗姆夫妇创立多中心治理理论，在其治理理论中，政府不是惟一权力中心，各种公共或私人机构在得到公众认可的前提下也能成为权力中心，并且主张权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治。

国内关于治理的定义也是见仁见智，比较具有代表性的有徐勇[3]对“Governance”的解释：“治理主要是指在管理一国经济和社会资源中运用公共权力的方式”，他认为治理注重权力运用的形式和手段，而不是其内在的依据和原则。陈振明等[4]认为治理是“一国上下互动的管理过程，主要是通过多元、合作、协商等方式来实施对公共事务的管理”，强调的是多元主体来共同对国家的管理和治理。俞可平[5]指出，“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公共的需要”，他认为治理的目的应该是最大的增进公共利益，维持秩序。由此可见，当前的学术界对于治理研究的方向，应该趋向于公共权力运作和配置中的多元性和互动性，应该是一种多元的、民主的合作。

20世纪90年代以来，中国对于村级治理的研究随着实践的推进取得了进一步发展，围绕着村级治理的内涵、分析框架、治理模式、治理的行为主体等方面都有许多观点。就村级治理的内涵来看，与其相近的概念有农村治理、乡村治理、村治等，概念的界定具有代表性的观点有徐勇[6]提出的“村级治理就是通过公共权力运作和配置，对村域社会进行组织管理和调控”；贺雪峰[7]认为乡村治理就是对乡村进行管理或者乡村如何自主管理从而达到有序发展，其有两个重点分别是强调地方的自主性和解决农村在社会发展中的问题。村级治理模式，即是参与村治理中的多元治理主体间的关系与制度，其中对于村级治理主体的研究包括对主体的界定和主体行为关系的研究，对主体的界定主要有农民群众主体说、村干部主体说、党委主体说等，中国农村治理的制度是村民自治，因此农村治理的主体是广大村民[8]。但在现实的政治生活中，村民委员会、两委会、乡村精英也可能是村级治理的主体；还有学者认为宗族也是村级治理的主体，使得治理主体研究的视野更加广泛。关于村级治理主体的行为关系主要是研究影响村级治理主体的因素，以及体制内与体制外主体间的互补关系等。

2 村级多元治理主体角色与功能

角色定位是在一定的系统环境下，在一个组合中拥有相对的不可代替性的定位，角色的能力、权力与责任都是必不可少的要素。乡村治理客观上来说已经进入了新时代，在治理主体多元化的背景下，对多元化治理主体的划分尤为重要，如何在复杂的治理格局中明确各个主体的角色和发挥的职能，是村级治理能否实现善治的关键。

2.1 政府

政府包括乡政府、村党委。从体制上看，乡镇政府是最基层的国家行政机关，是整个国家在治理系统中的基础。乡镇政权是国家权力体系的基层环节，掌控着几乎所有的国家政策性资源，承担着乡村各项政治、经济、文化和社会事务的职能，是农村经济社会和发展最重要的组织者。乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村委会协助乡镇政府开展工作。

在村级治理的实践中，乡镇党委是国家政权体系在执政和核心领导地位方面在基层农村的体现，具有领导性作用，在农村的各项管理和建设工作中起着承上启下的作用，是重要领导核心，它通过发挥对农村建设的政治导向作用，对重大决策问题和组织协调起着至关重要的作用。村党支部对村委会有监督权，村委会等群众自治组织都要服从村党支部的领导。

2.2 自治组织

村級的村民自治组织一般包括村民委员会、村民监事会、村小组、村民代表会等。这些基层自治组织具有民间性、自治性等特点。当前的村级治理实践中，村民委员会是最主要的治理主体，其他组织也在实践中发挥出越来越重要的作用。关于村委会在农村政治生活中的角色，徐勇[9]的“双重身份”理论是比较具有代表性的，认为村委会中的村干部在村级治理的过程中有两种身份职能，一方面是根据乡镇府交代的行政任务在村务中具体执行，也就是政府代理人的角色；另一方面作为自治组织，村委会要代表广大村民对本村事务进行管理，也就是村内当家人的角色，这双重角色使得村委会承担着国家行政权力和村民自主权力的双重功能。村民监督委员会主要是对村两委在执行党的路线方针和管理村内事务状况实行监督，联系村民听取意见，向村党支部和村委会反映村民的意见和建议等情况，具体执行监督职能。

2.3 经济组织

经济组织主要是为了农民在市场经济的竞争中，保护自己的经济利益而形成的农民组织，在国外主要是各种类型的专业合作经济组织，而在中国主要是农村专业合作社、专业协会和各类经济联合体等。农村经济组织满足了提升农业产业化水平的需要，解决了农民小生产与市场的对接，经济合作组织一方面使农民在市场中降低交易成本，获得更多收入，一方面也通过包括集体采购和包销产品等相关服务为农民提供公共服务。

2.4 社会性组织

农村的社会性组织，主要服务于农村的科学教育、卫生、文化发展，也协调和处理邻里关系和矛盾等，主要包括各种民间社会组织、村级文化组织、红白喜事组织等，例如老年协会、环境保护协会等，也包括各种青年、妇女、群团组织。农村的社会性组织在公共服务、社会秩序维护、社会管理功能、化解冲突和矛盾、利益表达方面都有独特的作用，比如文化协会丰富了农村的文化生活，有助于农村文化素质提升和人际关系的和谐。如果没有各类组织为载体而进行的活动，很难实现真正的村民自治，村民在参与各种社会性组织活动的同时，一方面促进村民民主独立意识的提高，另一方面也提升农民的现代化能力与素质。

2.5 宗族势力

许多学者在研究村级治理的问题时，都十分关注宗族势力，并对其进行了多角度的研究。宗族势力是中国农村社会几千年来的一个重要层面，也是中国特有现象。新中国成立后，由于社会主义政权的整合和政治冲击的影响，宗族势力受到了抑制。20世纪80年代以来，农村社会生产力得到了提高，曾遭打击的宗族势力复活，且在农村中有较大影响。宗族势力在村级治理的作用有两面性。正面性表现为其有规范性作用的宗族伦理、道德规范和传统习俗，形成了具有积极意义的宗族文化，也使农民有一定心理依赖，如宗族会在农村提供一些准公共产品和公共服务，能够切实为农民解决部分实际困难，维护和实现部分利益。负面性表现为农村宗族在农村影响大，控制和操纵村民选举，由于农民的依赖思想严重，民主法制观念较差，强大的宗族势力会通过一些封建陋习、迷信使农民不用现代的观念去处理社会关系，阻碍农村精神文明建设的发展。

2.6 村民

在村级治理中，广大村民作为最庞大又最坚实的群体，应该是村级治理实质的主体力量，让广大村民参与到治理中，也是治理主体多元化的表现。村级治理中广大村民的公众参与是非常重要的，村民的参与程度也是衡量村级治理现代化的重要指标，和广大村民息息相关的农村事务就应该让与其利益相关的村民参与，没有参与就没有治理，没有参与就没有民主[10]。普通村民主要通过参与、互助、合作进行村内治理，主要参与方式有参与选举、参与社区决策议事活动、向村干部提出建议、投诉等方式。

3 村级治理主体的功能转型

农村社会治理格局要形成“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的形式，在农村治理的格局中，村民应该是基础性的主体力量；各种社会组织要从被管理的格局中走向协同治理，成为治理不可或缺的主体；基层政府应当起到主导性的作用，党组织处于农村治理主体中的核心领导地位。只有各个主体明确职能边界，在治理中互相协调合作，才能形成各主体之间良性互动，达成多元共识，平等、有序的协商民主状态。

3.1 党组织从全能组织到政治领导

新中国成立以来，农村治理结构从一元化走向多元化，参与治理的主体在强调多中心治理、平等协商的情况下也不能演化成无中心、无领导的治理。村内各治理主体在治理村内事务的同时必须接受党的领导，在多元化治理模式下，村内党组织应避免对村内事务具体直接的管理、对村级其他治理主体进行不当干预，更不能把领导权力混同于一般治理主体的治理权力，而应该在全局性、根本性的问题上进行整治领导，即从全能管理的角色走向整治领导、组织整合的角色。

社会多元利益整合是社会稳定的基础，农村社会事务复杂，问题层出不穷，利益关系也错综复杂。在现有条件下，只有中国共产党组织能够作为利益的整合者，农村基层党组织通过对多元治理主体的价值、组织、利益进行整合，从而实现其领导地位。具体的整合内容包括：第一，价值观的整合。农村治理主体多元化的出现造成不同阶层的人有不同的利益诉求，阶层党组织要从社会治理的领导者出发，以社会和谐与善治为目标，担当起价值引领者的责任，构建社会核心价值体系，进而达到公共利益的最大化。要发挥党组织的教育引导、组织和宣传功能。第二，社会组织的整合。农村组织间的关系是影响农村治理的重要因素，相对于其他组织，党组织可以更好地利用自身优势和条件对各种社会资源进行整合，能够将社会发展的各要素整合在一起，一方面党组织应当将社会组织当作合作伙伴，在尊重其独立性的基础上对组织进行宏观布局上的指导，创造良好的环境，避免直接干预组织内部管理事务，另一方面加强对组织的引导，注重法律法规建设，注重对其监督，建立健全良好的制度保障其正常运作和良好发展，发挥党员在组织中的先进性作用，避免政府直接取代社会组织的作用。充分发挥好社会力量在治理中的协调、合作、自治、互督作用。

3.2 政府从全面管理到主导地位

政府是最重要的社会管理主体，具有其他组织不具备的强制性，政府通常通过经济、政治、法律的手段来规范农村改革。政府要从全能走向引导，变成社会管理的主导主体。

首先治理要从消极的被动干预到主动积极的引导，在制度设计、制度推广中占主导地位，发挥政府对村民培育引导作用。其次政府要从全能政府转为有侧重政府。政府在长期的实际社会管理过程中，几乎包揽了农村的大小事务，但随着社会的不断发展，农村社会事务纷繁复杂，社会问题和社会需求各式各样，一些本该由市场和社会组织解决的问题却最终由政府承担，不仅效率不高，还浪费人力物力。政府不是公共管理的惟一主体，合作、协商、互动的模式要求各社会主体共同参与到治理中，发挥自身优势，最大限度整合利用资源优势，实现公共利益的最大化。政府要从直接干预的全能政府，转为有限政府，协调其他治理主体，共同治理好村内事务，推动农村和谐发展。

3.3 社会组织从附属地位到主体地位

在中国当前经济发展状况不平衡的情况下，许多社会问题和社会隐患层出不穷。主要表现为当前利益关系的失衡，不同利益主体的利益分化严重，复杂的利益主体和利益矛盾不能单靠行政力量来协调；其次表现为公共需求的日益增长和公共物品的供给不足，而一些社会性组织、经济组织、宗族等可以利用自身优势，即广泛的社会动员性与社会资本，提供政府无法提供的公共物品和服务，也只有在政府和社會组织共同治理、互动合作的前提下才能更好地提高公共服务的质量。中国进入高度转型时期，农村社会组织也向多元化的方向发展，大量社会组织的出现要求政府理性对待社会组织的发展与成长，正确认识到社会组织发展的必然性，正确看待社会组织作为村级治理参与主体的地位。

农村组织的发展离不开政府和人民群众的支持，政府要相信群众能够通过自发组织来维护自己的利益。社会只有能够给出合法的私人生活空间、给予民间组织力量以相对独立的发展空间，才可能成长出宪政民主的秩序，也才能够形成社会的多元结构[11]。农村社会组织只有从附属地位走向治理主体地位，才能不断完善农村的治理体系。民间社会组织的成长可以约束政府权力，使得民间力量在村内治理中有参与权。政府要培育社会组织的成长，使其能够成为与政府平等对话、协商的治理主体，主要表现在：第一，政府要尊重社会主体的相对独立性，给予发展支持与发展空间，而不是直接干预社会组织的事务；第二，政府要加强对社会组织发展的引导，健全相关法律法规制度，让社会监督其运作过程，依法打击社会组织的违法违纪行为，保证其运作的健康有序。

3.4 村民从被动参与到主动参与

村级治理中多元主体合作与参与的最基本要求，是作为庞大治理主体的村民真正的参与进来。在村级治理的实践中，农村公共事务管理、农村农业生产经营、农村文化与农村容貌等涉及到农村治理的方方面面都要通过村民民主管理来实现，都要依靠村民自身不断提高素质来实现。从村庄治理方面来看，村庄治理“善治”要求村民参与到治理中，成为真正的治理主体。俞可平[1]认为善治离不开政府，但更离不开公民，公民必须参与到治理中，和政府合作参与村内事务的管理，才能共同维持公共秩序和促进村庄发展。中国社会主义政治文明建设的目标就是要培养村民的法制意识和政治素养，推动村民参与治理。各地政府也在努力提升村民民主意识，在推动民主选举、决策与管理方面进行了许多实践，但总体上村民的参与度依旧不足。政府要通过有效的体制设计引导村民参与到村内事务治理中，真正发挥广大村民的主体作用和主力军力量。

4 治理主体良性互动

治理强调主体平等，必须要进行良性的互动，这种公共权力与公民之间的良性互动必须建立在公共权力不能侵犯到公民权力的基础上，必须保证公民的支持。村内的治理也是同样的，村庄权力的拥有者也不能随意侵犯村民的利益，要与其他治理主体共同服务于群众。

1）良性互动的前提是要畅通各个利益主体表达其利益的渠道。社会阶层化的不断加快、利益格局的不断变化、不同的利益群体的利益诉求导致利益分配的不平衡加剧，利益表达机制显得尤为重要。首先的问题是利益表达，没有有效地利益表达机制，其他利益协调机制都无从谈起[12]。如果各利益主体缺乏有效的沟通，就容易产生矛盾和冲突。这种冲突和矛盾也正是多元利益群体进行对话、碰撞的结果。应加强地方政府在信息沟通中的有效性，搭建更多利益表达的舞台，在良性互动中促进多主体的信息沟通。

2）良性互动的根本是尊重各方利益。政府在运用行政手段处理不同利益群体的利益冲突时，常常把这种横向的平等利益当作纵向的利益来对待，运用管理的手段而非服务的意识去处理问题。事实上，针对不同的利益问题，政府首先应该做到充分尊重不同主体的利益，注重协调各方，在尊重村内民主意见的基础上让各方利益主体都积极参与进来。

3）健全的制度设计是各主体良性互动的有效路径。社会主义市场经济有一定的体制和法制法规，政府的活动有一定边界，但一定要处理好各个治理主体间的利益冲突和压力，并设计良好的运行机制和管理体系，让党组织、政府、社会组织等各个治理主体能够发挥各自优势，协调共同处理好公共事务、共同合作，使治理体系能够不断完善、提高行政效率，从而促进农村的发展。目前的实践模式中有温岭模式、中牟模式、邓州模式等，这些制度设计都是整合资源、调动群众的典型经验。良好的制度设计能够在各个利益主体间构建对话桥梁，也能起到制衡权力的作用。

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