善治理论视域下的综合行政执法

张治湘

2011年6月2日的《人民日报》发表的评论员文章强调“在良性互动中寻求‘善治”，这可以理解为善治的理念正逐步被官方正式认可。2014年10月召开的十八届四中全会就全面推进依法治国而作出的《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”；这应该是“善治”这个政治学术语首次在中央全会层面的文件中正式使用。这无疑释放出一个鲜明的信号：那就是在十八大之后，“善治”将成为以习近平总书记为核心的党中央治国理政的重要追求目标。

一、善治理论的基本特征

普遍认为，善治的主要特征有几个方面：一是善治模式中管理主体的多元化，在善治理论下，不一定只有国家才是管理的主体，管理的任务也不一定通过国家的强制力才会完成，管理的过程的主体应该包含政府、各种社会机构以及广大民众，并且形成平等合作、相互依赖、良性互动的新型关系。二是善治模式强化的是管理责任的转移和范化，正是因为管理主体的多元化，相应的，管理的责任也要多边转移或者泛化，社会管理的责任不再是国家独自承担，善治模式分解了国家、社会、公民在社会管理中的责任担当，当然，这种分解强调的是管理的开放和国家、社会、民众的在社会管理中相互依赖和层次更明确的担当。三是善治模式强调的是多方的良性互动和管理对象最大化的有序参与，传统的管理模式是通过政府的权威，通过施令发号、政策制定以及政策实施，实行单一向度的社会事务的公共管理，而善治模式强调的是上下各个层面的良性互动的管理过程，其关键词是合作和协商，换言之，就是广泛的参与，建立和完善公开、公平和公正的参与机制，有各方充分表达利益诉求的平台，有各方充分参与的渠道。四是善治模式强调管理手段的多样化和管理方式的综合化，在善治模式下，不再是由政府通过发号施令来完成管理目标，而是在各方的充分参与和良性互动下，运用多种可行的管理方式和管理手段来实现社会公共事务的良好管理。

二、行政执法的“前世今生”

有学者认为，从综合角度来看，我国行政执法的发展历程可以分为几个阶段：建国之初到1956年是行政执法的起始期，伴随着相关行政法律法规和规章等而出现。1957年到1965年，由于历史原因，我国行政执法的开始遭遇挫折，有法不依的现象时有发生，这是我国行政执法发展的第二个阶段。从1966年开始到1976年，可以看作是我国行政执法的全面停滞时期，一些基本法律法规失效，法制建设也基本停滞。第四个阶段一般认为是从1976年开始到1990年这个时段，我国行政执法开始恢复并逐步发展。第五个阶段是从1990年开始，到十八大前夕，这个阶段可以理解为我国行政执法的理念、制度以及相关法律法规等的逐步规范和完善的时期。

第六个阶段，就是十八大以来的这段时期。十八大报告明确了中国的法治进程，全面依法治国，构筑有中国特色的法治体系。特别是十八届四中全会审议通过了的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对我国行政执法提出了更为明确和细致的要求。这是我国行政执法进一步深化改革、提质优化的阶段。《决定》强化了立法保障和执法监督，同时要求“按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”，在重点领域推进综合执法，“有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。

三、综合行政执法的善治理论考量

詹姆斯·罗西瑙在其主编的《没有政府的管理》中，提出，“善治”的衡量标准，归纳起来有合法性、透明性、责任性、法制性、回应性、有效性等六个方面，其核心便是公共利益最大化的管理过程。以上述标准对综合行政执法予以考量，综合行政执法是对善治理论的具体运用。

从合法性和法制性来考量，《中华人民共和国宪法》第107条第1款、第四款等相关规定，可以为行政执法综合化的合法性提供间接法律支撑。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第1款、《行政处罚法》第16条、1997年8月发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》第2条和第4条等相关法律法规内容可以为行政执法机构综合优化提供法律和法规方面的依据。

从透明性和责任性来考量，以一个县域的行政执法队伍为例，就目前的行政机构设置情况来看，行政执法涉及近三十個部门，缺乏统一的执法规范和统一的执法规划，各个执法队伍是“八仙过海各显神通”，执法工作透明性不够。同时，由于执法力量分散，部门之间的职能职责时有交叉，往往容易导致越位、缺位和错位，其责任性工作机制尚不完善。因此，推行综合行政执法，是强化工作透明性和责任性的有力保障。

从回应性和有效性来考量，目前大部分区域行政执法现状一是有些领域没有专职执法人员或者人员力量不足，法律法规难以贯彻执行；二是执法力量分散，执法效果差，执法效率低下；三是是执法网络未能建立，执法盲区尚有存在；四是执法联动机制缺失，难以保障执法效力。为确保行政执法的回应性和有效性，执法机构设置的综合化明显是一种有效途径。

综上所述，在善治理论视域下，以“全面深化改革、全面依法治国”为背景的行政执法综合化是一种必然趋势，下一阶段，行政执法的规范化、综合化、科技化和信息化将会纵深发展进入新的阶段。