浅析J市财政地税局行政审批改革的困境

周黎 湖南农业大学公共管理与法学学院

浅析J市财政地税局行政审批改革的困境

周黎 湖南农业大学公共管理与法学学院

本文将J市财政地税局作为切入点，总结其行政审批制度改革取得的主要成效、遇到的困难，研究探索解决路径。

行政审批 改革 财政地税

J市财政地税部门在从“增量改革”向“存量改革”转变的过程中取得了积极成效，但也遇到了不少“硬骨头”，如法制尚未健全、文化行为习惯重塑、行政能力转变提升等问题，需要从制度和顶层设计上强化整体规划、协调推进，全面积极面对民众的期望和经济社会发展的需求。

一、行政审批概念

第一轮行政审批制度改革之初①，“行政审批”相关概念比较模糊。在国务院行政审批制度改革工作领导小组早期印发的文件中，批准和许可同义、也没有对审核、核准、备案的概念作出详细解释和说明②。2004年《中华人民共和国行政许可法》正式实施，首次在法律范畴内单独定义了行政许可。根据《行政许可法》第2条③和第3条④的规定，行政许可是依申请的审批行为，仅调整针对行政相对人的外部行政审批，不包括内部行政审批。至此，行政许可的概念变得单纯。

近年来，财政地税部门逐步将“行政审批”等同于“行政许可”，这种变化是与新一届中央政府的审改工作思路一致的，可以从各级政府下发的文件中看出一些端倪。2016年国务院发布《关于修改〈国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定〉的决定》（国务院第671号令）⑤，《决定》对“信息网络传播视听节目许可证核发”等两个依据法律和行政法规以外的规范性文件设定的项目，予以保留，保留的前提是将这两个事项设定了行政许可。从中可以看出，某种行政行为若要成为“行政审批”，就必须先冠以“行政许可”的称谓。

笔者认为，从法理学上讲，行政审批行为是行政执法行为，它包含了行政法律关系和经济调节法律关系。在实际工作中，人们依然习惯性的笼统理解“行政审批”，认为只要是政府作出的针对外部对象的行政行为，都是“行政审批”。本文中的行政审批取较为宽泛的概念，主要围绕J市财政地税局的权力清单展开。

二、J市财政地税局行政审批改革主要做法

（一）简政放权方面

一是权力清单实行动态管理。2015年该局就已经全面取消了非行政许可审批事项。目前，该局共有174项行政权力，其中行政许可2项、行政处罚65项、行政征收65项、行政确认19项、行政奖励1项，行政强制3项、其他权力16项、审核转报2项。二是统一委托下放财政权力事项。J市财政地税局组织力量围绕下放是否合规合法、下放后能够管得住和管得好等方面对权力事项进行逐一比对，拟将25项与人民群众关系密切、区级政府亟需的财政行政权力委托下放。

（二）优化服务方面

一是实现手机申请行政许可。2016年11月，J市财政地税局正式开通手机端申领会计从业资格证。目前J市本级近三分之一的会计从业资格证实现全程网上办理、快递送达。二是非税收入收缴电子化改革走在本省前列。率先开展政府非税收入收缴电子化改革试点，选定与社会公众密切相关的交通违章罚没收入、人行道违法停车罚没收入、学费收缴等作为试点项目，支持支付宝、微信等6种支付渠道，极大方便了办事群众。三是政府采购“网上超市”改革。开发了全市首个政府采购系统网上平台，实现采购预算安排、采购需求提交、采购方式审核监管、货物或服务提供等全部在网上流转完成。

三、存在困境

（一）改革自主权不够充分

J市虽然在2015年获得了地方立法权，但是地方立法权限十分有限，而且并不意味着充分的改革自主权。目前J市这样的设区市只能针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项制定地方性法规，不得在其他领域行使立法权。如果想要调整或取消由中央、省设立的，与当地经济社会发展不适应的行政审批项目，必须逐级报批。程序复杂、耗时费力、难度很大，给地方的审改创新造成了极大的体制障碍。

（二）立法滞后改革

我国是成文法国家，存在着不周全性、模糊性、滞后性等局限性，这就决定立法滞后于改革就成为社会常态。J市财政局实现了会计证“零现场”审批的问题在于电子档案的法律效力。考生在全程网上操作，工作人员无法当面核验信息，申请材料全部为电子版，形成了电子档案后，电子签章是否安全，电子文件如何互联互信、电子信息被盗由谁担责等等，在现有的《档案法》及其实施细则、《电子签名法》中找不到具体规定。

（三）简政放权的下放规则有待完善

目前，对于权力委托下放由谁发起、需要哪些程序、由谁批准等程序性问题仍处于空白阶段，很大程度上制约了部门下放的积极性，也导致实际工作中存在基层有选择的接收行政权力。

四、小结

改革从来都不能搞单兵突进，靠某一领域或者某个地方的成功，不能衡量整体的改革成果。笔者认为，地方政府开展行政审批改革加快顶层设计，健全法制是关键；实现程序集中，改革授权是核心；推进改革进程，“一盘棋”思想是保证。

注释：

[1]背景介绍：我国的行政审批制度形成于20世纪50年代初，是计划经济体制的产物。2001年，国务院正式启动行政审批改革。2002年11月，国务院宣布取消第一批行政审批项目。

[2]《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》（国审改发[2001]1号），将行政审批定义为“行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格、确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。它一般包括批准（许可）、否定和备案三种行为和审批、审核、核准、备案等四种形式。”

[3]《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。

[4]《中华人民共和国行政许可法》第三条规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”

[5]数据来源于中央人民政府网站。

周黎（1984.9-），女，籍贯浙江，湖南农业大学公共管理与法学学院硕士在读研究生，研究方向行政管理。