全面二孩政策响应区域差异的原因与对策探析

文 周济南 朱治錡（..广西师范大学，广西桂林 54000）

全面二孩政策响应区域差异的原因与对策探析

文 周济南1朱治錡2（1.2.广西师范大学，广西桂林 541000）

2016年1月1日全面二孩政策的放开，对国家人口均衡发展，改善人口结构，保持国家社会经济的持续健康发展有着重要的战略意义。然而，我国区域经济发展不平衡和城乡二元结构的现实存在，计划生育政策对不同地区民众的影响不同，进而导致各个地区对于政策的响应程度呈现区域差异化的特点。当前，缩小区域及城乡经济发展差距、因地制宜完善相关配套政策设计、营造良好生育文化氛围、科学推进全面二孩政策实施，是可能重塑不同区域民众生育价值观，促进我国人口合理发展的有效对策。

全面二孩 政策响应 区域差异化

自1982年计划生育政策正式成为我国的基本国策，到如今已经过去了30多年，中国人口已经从高增长型向低增长型转变，逐渐应验了“低生育陷阱”这个命题。近些年来，随着国家经济发展进入新常态，社会经济体制、行政体制改革进入深水区，人口红利逐渐丧失、人口结构问题大大凸显、老龄化进程进一步加快、性别比例严重失衡等一系列的社会问题和社会矛盾在无形中影响着我国经济的进一步发展。全面放开二孩政策符合整个国家利益，符合社会需求顺从民众意愿，有利于改善和调整人口结构，促进我国人口的均衡健康发展。然而自从全面放开二孩政策以来，民众对政策的响应虽出现微高峰，但是纵观全国来看并没有预料的那么积极。“政策落地”后在我国东部与西部地区，城市与农村地区出现不同程度的遇冷。只有找到全面二孩政策响应区域差异化存在的问题及其原因，健全与之相关的配套政策，注重政策宣传，培育良好的生育文化，营造良好的生育氛围，才能促进我国人口健康持续发展。

一、我国计划生育政策的变迁

（一）计划生育政策的提出及发展

新中国成立后，由于经济和稳定的社会生活，中国人口比建国前增长了许多。1957年北大校长马寅初在人民日报发表 《新人口论》一文，此后中国开始关注到人口增长问题，1960年开始在人口密集地区和农村实行节育政策，到了20世纪70年代中期，提倡晚婚晚育来控制人口的自然增长率，我国逐渐形成“晚、稀、少”的生育政策，并发展为“晚婚、晚育、少生、优生”。并且政府提出了“控制人口数量，提高人口素质”的人口政策。1978年国家开始推行计划生育，并把计划生育政策写入宪法。1980年9月，国务院宣布调整计划生育政策，规定除了部分少数民族地区之外逐步实现从一对夫妇最多两个孩子演变成一孩即独生子女政策。

（二）计划生育政策的正式实施

1982年计划生育政策上升为我国的基本国策，以此为标志中国开始推行“独生子女政策”，当时的独生子女政策可谓是相当的严厉，特别是对于党员、共青团员以及国家公务人员来说几乎是强制实行。在当时，国家为了实现总人口控制在12亿，推行一整套严厉的计划生育政策，其中包括行政处罚、超生费用处罚等等。由于地方对中央政策错误的变通也产生了很多投机取巧、贪污腐败等社会问题。在严厉的计划生育政策下，中国的人口增长率逐渐地被控制。20世纪中期，随着社会主义市场经济的快速发展以及人口老龄化开始出现增长，养老问题越来越突出，2002年国家逐渐放开生育政策，允许夫妻一方为独生子女生育二孩。2015年十八届五中全会决定为了促进人口均衡发展，推动经济发展，继续实施计划生育政策；2016年1月1日起实施全面二孩的计划生育政策，至此推行了30多年的独生子女政策宣告结束。

二、全面二孩政策实施的现实意义

（一）调整人口结构，放慢老龄化进程

独生子女政策实施的时间越长，对人口的均衡发展越不利。由于长期实行独生子女政策，我国每年的出生率都在逐年放低，进而导致了社会青年劳动力储备严重不足的社会问题。人口红利正在逐渐消失，使得劳动密集型产业出现“用工荒”，劳动力成本增加，严重影响了社会经济的发展。由于人民生活水平和医疗水平的显著提高，老龄化人口在迅速增加，给社会经济发展的各方面都造成了压力，尤其是养老负担越发的沉重。而且，老龄化对于一个国家经济和相关产业的影响是致命的。当前我国处于社会主义建设的“最后一公里”的重要阶段和经济发展的瓶颈期，十八届五中全会提出的全面实施二孩政策虽然不能迅速扭转我国老龄化带来的一系列的社会问题，但可以在一定程度上放慢我国老龄化的进程。从国家长远利益来看其作用是至关重要的，它关系到我国未来20—30年后国家的兴旺，民族的复兴。

（二）保住人口红利，增强后续社会经济发展动力

长期独生子女政策的实施，使得我国的年龄结构出现严重失衡，从图1的劳动力供给人口线可以看出我国劳动力人口供给越发紧张，劳动力人数不断减少，中老年人口数量多于青少年人数，劳动力年龄段也在上升。从人口红利方面来看，目前我国的经济增长方式还是以劳动密集型产业为主带动经济增长，全面二孩政策的实施能够给未来我国提供足够的劳动力，其中也包括高级的劳动力。随着我国教育水平不断提高，新出生的人口可以受到高质量的教育，这为未来中国经济发展方式的转变和变革提供大量的人才基础，并且可以增加我国经济发展的竞争力。从消费者的需求来看，大量的新生人口在未来的消费需求将会大大增加，尤其是能引发年轻的一批消费者对第三产业的需求。短时间内，二孩婴儿潮的到来，将推动相关食品、玩具、母婴、医疗、儿童服饰、家用汽车、教育等行业的发展。从长远看，二孩婴儿潮的出现将改变中国人口的年龄结构，减缓老龄化速度，新一轮人口结构的形成也会促进中国潜在社会、经济的发展，各行各业都会得到很多的益处，拉动我国内在需求消费，推动我国经济后续发展。

图1 劳动力人口的供给（20-64岁）［1］

（三）减少家庭独生子女压力，增加人民幸福感

由于长期实施独生子女政策，独生子女在赡养老人方面有很大的压力，一对夫妻要赡养4位老人，在时间和经济的双重压力下，往往会陷入“有心而力不足”的赡养困局。独生子女家庭还具有较高的“家庭失独”风险，一旦遭遇非常事件，整个家庭将会陷入困境。全面二孩政策的实施，一是可以减少子女赡养压力，避免“家庭失独”风险，增加了保险机制，同时也提高了家庭幸福指数；二是全面能够缓解独生子女中年后所背负的“上有老下有小”的巨大压力，能够提升老人的赡养能力，使老人有强烈的家庭归属感，也能减少空巢老人带来的社会问题以及道德问题，提升老人的幸福感。

（四）遵循人口发展规律，顺应人民群众期盼

在上世纪80年代初“一刀切”式的计划生育政策的实施和生活水平及医疗保健显著提高的双重因素的合力影响下，国家人口的增长方式也由上世纪50年代“两高一低”（即高出生率，高增长率，低死亡率）变为现在的“三低”（低出生，低死亡率，低增长率）的人口发展方式；再加上“重男轻女”传统思想的影响，完全改变了我国的人口结构及人口性别比例，这也使得在中国大城市出现了“单身潮”。其中，上海“单身潮”现象最为严重，男女悬殊甚至达到了1：4。随着“剩男成群”现象的出现，也产生许多的社会问题，阻碍了和谐社会的构建。全面二孩政策的实施遵循了人口发展的需要，是经济社会发展的需要，顺应了人民群众的期盼，能进一步改变人口的增长方式以及人口性别结构，中和男女比例失衡的问题，有利于社会稳定。

三、全面二孩政策响应区域差异化的表现及成因

（一）区域生育文化、受教育程度之间的差异

首先，区域生育文化（城市与乡村）的不同，使得全面二孩政策的实施效果出现区域性的差异，这主要是因为区域经济发达地区和城市由于地理位置及社会结构的客观影响，生育文化比乡村生育文化受到现代化以及西方生育文化的冲击较大。改革开放以后，我国的经济文化得到了迅速发展。随着工业化、城镇化与现代化的推进，加之计划生育政策的实施，“养儿防老”这种传统生育文化思想发生了重大转变。东部地区以及城市民众的生育观念由刚开始“被动式”转变到“内生化”。再者，随着东部经济发达地区民众文化素质不断提升，对外交流日益频繁，所接触到的西方崇尚自由的文化对传统生育观念造成了巨大冲击，尤其在年轻一代中尤为明显。生育文化中特别受欢迎的就是“丁克”文化了，这种“丁克族”主要分布在北京、上海、广州一些大城市。而西部地区和农村地区由于地理位置相对闭塞，生育文化传统受外界冲击较小，几乎没有“丁克族”。

区域受教育程度的不同也是影响全面二孩政策响应区域差异化的重要因素之一。东部区域经济发达的地区，教育水平相对较高，青年受教育人数较多且教育程度比西部经济欠发达地区以及农村地区青年相对较高。他们接受计划生育政策的影响也比较深远，从义务教育阶段就接受计划生育相关的知识；虽然农村的青年民众也接受计划生育政策相关的知识，但是农村实际情况与政策不相符合，所以其潜意识没有城市青年的强烈。从表1可以看出民众教育程度与生育子女数成负相关，教育程度越高，其生育的子女数量就越少。其中大专学历以上想要二孩或者三孩的比例只有23.07%，远远低于高中/中专学历，其原因可能有两点：一是大专以上学历的民众对于生育政策和观念有自己独立的想法，在学习和工作上精力付出较多；二是受教育程度较高的女性在经济、事业上都比较独立，更加追求事业与家庭的平衡、子女未来教育等问题。

（二）生育政策及生育成本影响的不同

在东部发达地区城市，社会进入了“速食”时代，人们的生活压力巨大，生活成本较高，对于一对年轻夫妇来说，生育第二个孩子不仅是两个人的事情，也是各自父母两边家庭的事情。养育二孩需要考虑奶粉、食品、玩具、母婴、医疗、儿童服饰以及未来孩子的教育等问题，而这些都会是他们背上的一座“成本大山”，在这座育儿“成本大山”的压力下，他们生育二孩的意愿就会降低。

表1 不同教育程度人群的生育数［2］单位：100%

而西部地区由于生活节奏、消费方式和育儿成本相对于东部发达地区来说较低，年轻夫妇生育愿望较强烈，会出现小范围的“热”。由于东部地区城市中人们都是工作为主来获得生活收入，工作和时间上都有压力，如果考虑生育二孩，需要办理孕假，而孕假时间长短也会影响到自己工作或者是职务的晋升甚至影响到自己整个人生职业规划。而农村地区生活压力小，劳作时间自由且充足，人们生育二孩的愿望也较为强烈。从以上几点因素来看全面二孩政策实施效果会出现差异，低生育水平的经济发达地区依旧保持较低的生育意愿，高生育水平的经济欠发达地区地区的二孩生育意愿已经大部分释放和转化为生育力。这也是全面二孩政策实施效果呈现区域差异化的因素之一。

（三）区域生育观念内生化程度的差异

20世纪70年代末国家开始实施严厉的计划生育政策，超生罚款如割韭菜一样“一茬又一茬”，强制流产及结扎案例更是常见。同时对人们进行了“洗脑式”的宣传独生子女政策，出现了“大街小巷皆有之”的景象。随着社会经济文化的发展，民众素质不断提高以及多种因素对人们的生育观念进行了潜移默化的思想影响，人们以往的生育观念得到彻底的转变。特别是在东部地区，独生子女的计划生育政策由以前强硬的执行变为了人们潜意识地自愿生一个孩子的思维惯性，独生子女政策的“种子”已经在他们心中萌发并且在茁壮成长根深蒂固。即便是在十八大以后国家全面实施二孩政策，但是对于城镇青年们来说也不能在短期内改变其原来的生育观念。

相较之下，独生子女政策对于我国西部地区及农村地区的影响相对较小。由于西部地区是少数民族的聚集区，国家在实行计划生育政策时，对西部（人烟稀少）地区以及大部分农村地区没有要求强硬执行此政策。原因有二：其一是农村地区受到传统生育文化的影响较深，虽然农村经济也得到了很大的发展，但是其文化教育水平较低，计划生育政策的文化并没有在他们心中“生根发芽”，再加上长期受到父辈思想文化的熏陶，上世纪的80后甚至90后新生代青年们的思想观念并没有出现根本上的转变；其二，欠发达少数民族地区以及全国大部分农村民众的重男轻女思想固化并对于计划生育政策实施有抵触。因此在国家全面放开二孩政策时，西部地区以及农村地区会出现小的“婴儿潮”，而东部地区的青年民众对于全面二孩政策的实施会持冷淡的态度，这也是全面二孩政策出现区域差异化的原因。

五、全面二孩政策响应区域差异的对策探讨

（一）营造区域良好生育文化，缩小教育水平差距

1.要破除区域和城乡文化差距，缩小区域及城乡生育文化教育水平差距。发达地区与欠发达地区之间以及城乡之间出现生育文化的二元性，不仅是经济的差距，还有教育投入及教育水平和户籍制度不完善的差距。首先，补齐欠发达地区与乡村的教育短板，加快推进户籍制度改革，促使教育片区改革保障城乡教育公平权。其次，政府应该提倡“以优补差，以城带乡”的帮扶结对，实现对教育水平较低地区的精准扶贫。生育文化是一段时期内都被普通民众所共同遵循的生育观念、思想和意愿。

2.对全面二孩政策要做到 “正确政策变通、灵活宣传、分类实施”，普遍提高农村民众对于政策的思想认识。对于偏远西部地区和农村地区政策宣传基础设施较差，宣传模式单一，不能让人们全面了解中央政策的情况要加强重视，增强财政投入。我国全面实施二孩政策的过程中要注重政策宣传实施计划，划分宣传步骤，根据我国国情拓宽宣传的渠道，加大欠发达地区及农村地区宣传平台建设，加大对全面二孩政策宣导成本的投入。建立健全区域和城乡宣传体系，做到科学、合理宣传，营造良好的生育政策氛围。同时，政府要重视全面二孩政策宣传，要结合城乡之间原有的差距，这样才能营造良好的生育文化。

（二）促进区域发展平衡，完善全面二孩政策配套体系

1.区域经济发展不平衡，城乡二元结构是全面二孩政策实施效果差异化的重要因素之一。随着我经济发展进入瓶颈期，城市与农村的经济差距进一步拉大。要进一步缩小区域经济发展的不平衡性，首先要从宏观方面和微观方面做好统筹。宏观方面，要统筹区域经济发展，合理进行产业转移，缩小城乡居民水平收入差距。做到东部经济发达地区补济西部落后地区，要以城市经济促进乡村经济的发展；微观方面，要改革农村经济，培养创新人才，开发农村新经济形式，加大对农村经济的合理开发，借助互联网+新信息平台，使农村农业信息更加流畅。

2.顺利推进计划生育政策只靠国家政治法律手段是不够的，计划生育政策实施以来，以往的宣传工作总是以惩罚性为主，要转变为以鼓励性为主，要讲清生育二孩的政策优惠，充分发挥政府的导向作用。计生干部要深入农村、社区，当面说法，对政策的利好性要及时宣传报道。政府要通过向民间社团、中介机构、社会工作者购买社会服务，提高为计生家庭服务的质量；要根据情况，对一些特殊家庭给予短期的政策优惠，设立二孩奖学金、补助金等。要通过建立二孩产妇微信群等方式，采用信息化手段，进行网络问诊，对想生育的夫妇提供全程保障。加强户籍管理，尤其是对于生育二孩的家庭，及时完善相关信息，并与相关职能部门加强联系，信息共享。计生工作者要深入居民社区，建立计生服务站，方便群众咨询、检查，改进服务态度，使孕妇保持一个轻松愉快的心情。加强对计生干部、企业计生联络员的培训和管理，她们是与群众直接接触的人员，对群众的思想反映、对二孩政策的看法最客观、最实在，通过他们，把相关信息收集整理，为计生部门更好地开展工作提供有效素材。

（三）因地制宜促使不同区域民众树立正确的生育观

1.中和全面二孩政策实施效果的差异化，推行生育政策应遵循因地制宜的原则，促使不同区域民众树立正确的生育观。放在我国计划生育政策的历史沿革中看，“单独二孩”政策是从独生子女政策走向全面二孩政策的重要过渡，是双独二孩的有力补充。政策的实施必须经得起时间和群众的检验，作为一个重要的过渡阶段，需要与前一政策实现无缝对接，并为将来的政策提供坚实的基础。从“单独二孩”政策实施的现状来看，这个过渡阶段不宜太长，生育政策必然要向全面放开二孩的政策方向继续稳步发展，其最终目标应该是不分城乡、不分民族、不分地域地把所有家庭均纳入二孩生育的范围之中［3］。

2.根据每个区域实际情况，分类进行全面二孩政策的指导。首先，在城市地区加强对全面二孩政策意义的宣导，提高城市青年对政策的认识。通过运用互联网信息台进行政策宣导，去引导和帮助这些家庭提前接受这种现实，提前做好面对这种现实的心理准备和文化准备。为广大年轻家庭及时适应这种变化，顺利渡过这一转折，更好地营造一个亲子情深、手足情深的新家庭氛围和社会文化氛围［4］。在充分宣导全面二孩政策的同时，注重对其辅助政策的宣传，让民众认识到全面二孩政策的益处，打消青年民众生育的后顾之忧。只有这样才能调动城市青年群众的积极性，树立正确的生育观。再者，在西部地区实施全面二孩政策的时候要注意西部地区人口居住的特点，注意对少数民族地区群众的政策引导。缩小西部地区在信息接受和传播上与东部地区的差距，使全面二孩政策的实施能够形成同心圆效应，使全国各地区人民群众形成习惯，达成共识，使全面二孩政策在实施上无差异，从而为我国人口均衡发展，人口结构改善，老龄化进程减缓发挥它最大的政策效应。

［1］顾宝昌，马小红，毛倬彦.二孩，你会生吗？生育意愿、生育行为和生育水平关系研究［M］.北京：社会科学出版社，2014.

［2］刘米娜.中国已婚女性意愿生育数的影响因素分析［J］.西北人口 ，2010（01）.

［3］翟振武，李龙.“单独二孩”与生育政策的继续调整完善［J］.国家行政学院学报，2014（05）.

［4］风笑天.“单独二孩”生育政策对年轻家庭亲子社会化的影响 ［J］.东南大学学报 （哲学社会科学版），2015（04）.

责任编辑：陈 琳

C924.21

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1008-6323（2017）03-0015-05

1.周济南，广西师范大学政治与公共管理学院硕士研究生；2.朱治錡，广西师范大学法学院硕士研究生。

2017-04-28