海外无人机监管现状

陈冰

无人机潜藏的巨大隐患让各国政府头疼不已，纷纷开始着手完善对无人机的监管，并进一步探索无人机合理的使用方式。不过，各国对无人机的监管仍然处于摸索阶段，相比无人机行业的飞速发展，监管和立法都相对滞后。

无人机已经在全球范围内展现出发展的极高潜力，与此同时，它已经在全世界造成了许多上至国家安全，下至个人隐私的事故——多次闯入美国白宫的无人机使特勤局如临大敌，中东“伊斯兰国”多次使用无人机用作恐怖活动，美墨边界无人机被发现用来运载毒品，载着微量辐射物降落于日本首相官邸……

无人机所能造成的麻烦不仅限于飞入违禁区域或是携带危险物品;信号干扰、磁场干扰和大风等外界因素，产品故障和质量问题，使用者的玩具心态和违规、错误操作等等，都可能会带来巨大的安全隐患。

无人机潜藏的巨大隐患让各国政府头疼不已，纷纷开始着手完善对无人机的监管，并进一步探索无人机合理的使用方式。不过，各国对无人机的监管仍然处于摸索阶段，相比无人机行业的飞速发展，监管和立法都相对滞后。美国的民用无人机发展较早，相应的监管也较严;欧洲、澳大利亚、日韩和俄罗斯等国家也因事故的频发而开始重视无人机的管控。而实施实名注册登记，基本上是各国管控无人机的基本措施。

对民航的威胁不断上升

無人机造成的一大影响就是影响航班的正常飞行。英国镜报在2016年4月曾报道过一架无人机与英国航空航班BA727在伦敦希思罗机场上空险些“碰撞”的事件。机组人员称，飞机准备降落的时候，一架无人机从航班的右翼和水平仪上“擦肩而过”。此次事件在英国国内引起了较大的反响，对无人机安全管控的呼吁一时也开始水涨船高。

就在这起事故发生一周前，时任英国首相卡梅隆还曾宣称“无人机可能被‘伊斯兰国恐怖分子用来投放炸弹”。仅去年一年，这样的无人机与飞行器近距离接触事故在英国就发生了59起，更是连威廉王子时常驾驶的空中救护车EC145直升机都曾在伦敦1900英尺的高空中与无人机发生近距离脱靶事故，所幸当时威廉王子并未驾驶该架直升机。

令人担忧的是，这样的事故在英国有着明显上升的趋势：2014年英国民航局收到的无人机违规使用投诉仅有283宗，但是这个数字在2016年增加到了3456宗——是14年的近12倍，15年的3倍。也就是说，这样的事件在英国每天几乎要发生10起。

德国的汉莎航空公司也未能幸免。一架从慕尼黑飞往华沙的航班也经历了无人机从飞机百米内飞过的“惊魂一刻”。在法国，无人机也带来了不少麻烦。2014年10月，法国10余座核电站上空被无人机“侵入”;2015年初，不明身份的无人机更是多次出现在巴黎上空，爱丽舍宫、美国驻法使馆等敏感地区更是多次遭殃。法国的商业机场同一衣带水的邻居英国一样也未能辛免。仅2015年，法国宪兵队就收到8起无人机非法入侵戴高乐机场区域的报警。国际航运联盟则是警告称：”在公共区域飞行的无人机对于民航而言已成为一个真实存在、不断增长的威胁。”

事实上，美国的无人机事故也并不少见。据FAA今年2月发布的一份无人机调查报告显示，2016年2月至9月，总共有1274起“无人机接近飞机、建筑或人群”事件，相比2015年同一时期升高了46%。而2016年全年，FAA（美国联邦航空管理局）共收到1800多起“无人机飞行接近飞机和机场”的举报，而2015年全年才不过1200多起。所谓“黑飞”（即无人机未经登记的飞行）造成的无人机接近飞机事件更是每天都会发生接近3.5次。

无人机窥探隐私、盗贼踩点、进入大型体育比赛赛场、威胁山火救援、与航班相撞甚至与军方飞机遭遇……类似的事件在西方国家层出不穷。对此，美国FAA不仅给出了相应的管理条例，更是通过无人机实名制来确认事故后的追责手段。

在管理条例中，FAA明确提到了飞行全程都必须在操作者的视线内、限高122米、限速161公里、不得接近其他飞行器和机场、不得飞过人群、不得飞入禁飞区域等。而规定中的机场不仅包括美国各大城市的商业机场，还囊括了各机构的直升机坪。商用无人机的操作者需至少在16岁以上，使用更是需要持有相应证书并通过美国交通安全局（TSA）的审查。申请执照者需通过美国政府的安全背景审查，每两年需参加航空知识笔试。

FAA更是规定，小到250克，大到25公斤的民用无人机都需要在网上注册。截至2016年底，FAA的网络注册已经帮助61.6万无人机拥有者完成了注册工作。注册者在注册时需要提供姓名、邮箱、家庭住址等信息。一次注册有效期是3年，到期后还需再次注册。

2016年6月，美国电信和信息管理局还发布了一套无人机隐私指南。指南的内容大致是：第一，使用无人机时应先告知他人;第二，利用无人机搜集和存储覆盖数据时应谨慎;第三，覆盖数据的使用及其共享应加以限制;第四，无人机运营商应尽可能避免使用或共享覆盖数据以用于商业营销目的;第五，无人机运营商应确保覆盖数据的安全，同时关注并遵守不断变化的美国联邦、州和地方法律。FAA还推行了Know Before You Fly（飞行须知）活动，帮助无人机使用者寻找准许飞行的区域。这份空域地图消除了之前的一些模糊空域，并开放了相邻的数千个区域，允许商用无人机飞行——从检查到无人机送货，尽管运营商仍需授权才能进入这些空域。

美国的不确定性

与欧洲的效仿

然而，美国政府的管控也并非一帆风顺。因为美国本土市场缺乏对无人机送货的相应管控，导致互联网巨头亚马逊的无人机送货项目无法在美国本土展开而是只能“远走”英国，从而使得巨大的价值从美国本土流失。在今年5月19日，美国哥伦比亚特区上诉法院对一起华盛顿无人机爱好者约翰·泰勒（John Tylor）诉FAA案作出裁决，称消费者无需向FAA登记其非商用无人机;而美国国会早就表示FAA不能监管玩具无人机。

泰勒案中的法官引用了前总统奥巴马签署的《2012年美国联邦航空局现代化改革法案》对FAA的诉求进行了反驳。该法案规定，FAA“不得颁布关于模型飞机的任何规则或规定”。FAA随后声明：“正在仔细研读上诉法院关于无人机管控条例的判决。FAA 之所以制定无人机登记和操作规范，是为了确保无人机能够以安全、不危害公共安全及隐私的方式运行。我们正在评估我们的选项并对此做出回应。”

就目前来看，美国似乎又有要成为商业无人机的“法外之地”的趋势。特朗普总统更是在6月6日宣布将使美国空中交通管制系统私有化，并将其从美国联邦航空局（FAA）独立出来。特朗普表示，联邦政府阻挡了改革创新的脚步，而该举动也是特朗普政府试图改善国内基础设施的尝试。特朗普的计划是将美国空管系统纳入到一家非营利组织中，其运营机构经费应来源于航空公司及个人而非政府。虽然民主党议员大多反对此提议，但受到无人机所带来的大量资本冲击，美国无人机管控的未来无疑在最近几次事件之后蒙上了一层巨大的不确定性。

欧洲国家的无人机管控也正效仿美国，进行实名制并不断完善。欧盟航空安全局推出了管理小型无人机的提案，于今年5月至8月开放收集公众意见，并于年底提交欧盟委员会。在保证飞行安全的同时，欧盟相对美国更注重无人机行业的活力以及可持续增长。

同美国一样，欧盟要求250克以上的无人机驾驶员进行实名注册，并要求无人机要装备区域限制装备以防飞入核设施、机场等禁飞区。提案还设计将相关管控条例制作成宣传单并放入所有在欧盟销售的无人机产品包装中，而其中的规定如“限高150米” “无人机需处于驾驶员视线”等与美国FAA所定下的规定大同小异。

在此之上，欧盟还制定了一系列制度，如250克以上的飞行器需在醒目处标记所有者信息;操作者需持有无人机驾照;户外飞行需取得当地管控部门许可;在敏感区域如警局、军队、工业区、人群密集地点、机场等区域禁飞。若无人机操作者违反上述法规，将有可能面临最高7.5万欧元罚款和监禁1年的惩罚。而针对无人机飞入禁飞区的情况，司法机关将有权对无人机操作者分别处以“罚款1.5万欧元、监禁6个月”和“罚款4.5万欧元、监禁1年”的惩罚。

欧洲各国也大都通过了类似的有关无人机的法律。以法德两国为例，法国在2012年4月颁布了第一部无人机管理条例，又在2015年、2016年和2017年对相关法规进行了修订和补充，以此规范无人机使用者并确保无人机使用安全;德国则在年初起草了一部关于飞行器的新草案，欲增强对无人机的管理。

澳大利亚、日韩与俄国：各有各法

在澳大利亚，情况也与美欧类似。澳大利亚的法律规定，娱乐用无人机不得飞入机场、人口稠密地区等敏感区域5.5公里的范围内;非职业驾驶员不得将使无人机接近其他个人30米内;已有飞行资格的航拍师不得使无人机接近其他个人15米内。新一代无人机的许多功能如飞到百米高空，或是利用第一人称视角进行飞行等行为都不被法律所允许。据澳大利亚民航安全局的规定，无人机的飞行限高于120米之内，且必须处于视线可见的范围内，以监督飞行。澳大利亚无人机管控机构澳大利亚民用航空安全局（CASA），更成立了专门的项目组来审查各项无人机相关的法律，并为无人机在澳大利亚的商业化运作的监管要求和审批程序提供全面的指导性意见。该组织还致力于推行在航空和普通人团体内进行无人机风险管理的行业和公众教育，以确保每个人都了解与无人机运行有关的安全问题。

而俄罗斯航天署也在针对无人机制定规则，并致力于打造新的管控系统。据俄新社报道，根据新的规则，俄罗斯无人机的拥有者将装备俄罗斯航天系统公司设计的导航系统，其将在无人机飞行时将位置等信息传输至地面监控系统。

目前该系统使用方法与应用的法律规则正在制定中，俄国内外的大型无人机制造商都牵涉其中。俄罗斯新规则包含了250克到30千克的无人机，新系统将使在无人机在空中避免碰撞或是飞入敏感区域。按计划，该引导性系统将在2017年底前初见成果，并将在俄国内GIS（地理信息系统）发展程度最高的联邦主体之一巴什科尔托斯坦共和国进行试验，并逐步在全国推广。

日韩对无人机的管控同样是起源于事故的多发。在日本，无人机突降首相官邸并携带微量放射物这一事件无疑催生了相应法律法规的制定。2015年4月22日，一小型无人机坠入日本首相官邸顶楼平台并一度导致社会各界对于恐袭的猜想。虽然事件最后并未造成巨大的后果，但其社会影响不可估量。

这样的事件在日本不断出现：2015年9月曾有无人机撞上日本名胜姬路城城楼;2015年10月一架无人机掉在了新干线旁并几乎导致了巨大的事故;2016年3月，一名留学生在京都未经许可拍摄樱花被捕;7月，一男子在东京某烟火大会上空未经许可使用无人机也被移交检方调查。日本政府于2015年12月修订《航空法》对无人机的定义、飞行路线等出台了更详尽的规定;2016年3月制定的《无人机规制法》更明确了核电站、军政设施等敏感区域上空禁止使用无人机，并且在机场、人口集中区域及150米以上空域使用无人机需事先得到交通省许可。这些区域基本上包括了日本大部分城市。

在日本无人机的管控日趋严格的同时，无人机的应用也在不断发展，日本政府也将无人机应用视为日本经济增长战略的重要部分。《日本振兴战略2016概要》中，日本政府提出要在3年内实现无人机配送。千叶市，德岛县、仙台市等地都对成为与无人机应用有关的“国家战略特区”十分积极，并尝在物流、安保、建筑检修、除虫等领域增强无人机的应用。韩国国土交通部则表明政府将出台一系列管控措施以规范民用无人机的使用以保证空域安全。国土交通部表示将在2021年前投入300亿韩元（约1.84亿元人民币）用于制定相关标准，避免引起飞行事故。

随着无人机技术、市场、监管和空域管理的不断发展，各国对于无人机的管控正在不断趋向成熟，而许多无人机厂商也提供了自动避开禁飞区等高新技术。随着法律系统的完善和技术能力的提高，我们有理由相信，无人机在更好地服务人类的同时，我們也能确保其使用的安全和对我们自身隐私的保护，让所有人都能享受到无人机这一新兴科技所带来的科技红利。对于恶意使用无人机侵犯他人权利的行为，我们也能完成阻止和追责。未来的无人机应用领域，必将因管控的完善和规范而得到更好的发展。