无人机“黑飞”怎么治？

刘朝晖

近几年来，中国轻小型民用无人机产业增长迅猛，数量和规模呈爆发式增长，在经济社会各领域的应用日趋广泛，但与此同时，“黑飞”（未经过登记批准的飞行）现象也在国内频发，涉及到了大多数消费级无人机。

“黑飞”无人机不仅影响了民航正常运行，更威胁着国家安全和社会安全。由于缺乏相关法律法规约束和有效监管措施，“黑飞”现象一度愈演愈烈。如何遏制“黑飞”，加强监管和整治，让无人机的飞行变得可控和有序，成为摆在民航等多部门面前的课题。

“黑飞”无人机袭扰机场

今年以来，违规飞行的“黑飞”无人机影响航空安全的事件被大量爆出，尤其是西南几个主要民航机场遭到无人机袭扰，导致航班大量延误的新闻，引起了民众广泛的关注。

根据央视网的报道，今年4月14日，成都双流机场西跑道北侧30公里区域净空保护区内，发现无人机活动，导致3架航班绕行，地面航班等待5分钟。4月17日，双流机场附近空域（郫县）无人机干扰航班飞行，11架航班备降至江北机场。4月18日，一架無人机闯入双流机场净空区，导致13架飞机备降重庆机场，6架备降贵阳机场。4月21日，双流机场居然遭遇4架“黑飞”无人机干扰，58个航班备降其他机场，4架返航，超1万名旅客滞留。据统计，从4月14日至4月30日，成都双流机场接连发生9次无人机扰航事件，造成135个航班备降、数百个航班延误、数万旅客出行受阻滞留机场。

而在5月12日晚，重庆机场也受到两起无人机干扰，共造成重庆机场40余个航班备降，60余个航班取消，140余个航班延误，上万旅客受影响。据央视网的报道，当晚竟然有三四台无人机绕着塔台飞，如此嚣张挑衅，不仅给旅客出行造成极大困扰，也给飞行安全带来极大隐患。

今年5月1日下午，昆明长水国际机场也出现无人机干扰，导致35架航班被迫备降。航空业内人士透露，有机组还看到了无人机。据云南网报道，长水机场相关负责人证实，5月1日下午，受可疑飞行物干扰，长水机场28架次航班延误，机场跑道被迫关闭45分钟。云南网此前报道称，2017年2月2日-3日，长水机场连续发现4起无人机事件，最严重的1起事件中，无人机距离飞行中的空中客机仅50-70米。

今年1月中旬，一段由无人机在空中拍摄民航客机降落的视频流传网络，一些民航从业者认为如此近距离拍摄严重威胁客机飞行安全。据这段视频显示，其系大疆一款便携式无人机拍摄。警方调查称，一名袁姓男子在位于萧山机场约8.5公里处起飞无人机，升空至450米，航拍过程10多分钟，包含了多架途经的客机。

根据中国民航部门公布的数据，2015年全国共发生4起无人机干扰民航飞行事件，2016年发生23起，2017年上半年全国发生超过40起。面对频发的无人机“黑飞”威胁民航安全事件，今年5月12日，民航局专门召开了无人驾驶航空器专项整治工作部署电视电话会，下发针对性的整治措施要求。

管理规定陆续出台

从2015年起，随着消费级多旋翼无人机技术越发成熟，其价格也变得“亲民”许多，3000元左右，即可买到一款高清航拍无人机，最高可以飞到500米的高空。一些原理相同的玩具无人机，售价只需几百元。消费级无人机的销售数量也数以万计，目前占全球70%市场份额的大疆，2015年全球销售60亿人民币，2016年，全球销售额达到100亿人民币。《新民周刊》记者发现，如今在媒体中，无人机几乎已经成为摄影师们的标配。

消费级无人机玩家的价格门槛已经降低很多，但普通人对无人机的操作并不够专业，对相关法规不熟悉，发生违法飞行飞行也就在所难免。各地曝光的无人机干扰民航事件，多是以普通玩家为主。

为了规范无人机的飞行，主管部门的相关法规和管理制度也正在以高频率的节奏陆续出台。民航局机关各部门近来持续开展无人机管理工作，先后制定下发《民用无人机驾驶员管理规定》《轻小无人机运行规定（试行）》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》等规定规范，同时开展无人机驾驶员培训机构和人员管理。

就在民航局的电话会议后4天，民航局航空器适航审定司5月16日正式发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，自2017年6月1日起实施。规定要求最大起飞重量为250克以上（含250克）的民用无人机拥有者须进行实名登记。据了解，为促进华东地区社会各界理解熟悉该规定，指导和督促民用无人机拥有者在规定时间内完成实名登记，民航华东管理局5月27日已经召集了涉及高校、无人机用户、无人机制造商、无人机运营商、通用航空机场在内的18家单位，开展了华东地区民用无人机实名制登记政策宣贯。

6月27日，工信部联合科技部、公安部、农业部、中国民航局等八部门发布了《无人驾驶航空器系统标准体系建设指南（2017—2018年版）》。《指南》旨在构建科学、有效、协调的无人驾驶航空器系统标准体系，推动无人驾驶航空器系统技术和行业的健康、有序、持续发展。《指南》提出了标准建设的两个阶段：一是到2018年，为满足无人驾驶航空器系统市场需求，支撑行业监管需要，将初步建立无人驾驶航空器系统标准体系，并重点制定一批市场急需、支撑监管的关键标准。二是到2020年，基本建立健全无人驾驶航空器系统标准体系，制修订300项以上无人驾驶航空器系统标准，基本实现基础标准、管理标准和技术标准全覆盖，行业应用标准满足相关行业应用需求。加快将我国标准提升为国际标准，提高我国无人驾驶航空器系统国际标准化竞争力。

在业界看来，随着未来国内无人机保有量的增多，预计今后还会出台更多监管政策。随着实名制的开展，相关企业和个人“黑飞”的难度将越来越高。

监管体系仍待细化

从理论上讲，无人机要合规飞行，第一，人员要有航空器驾驶执照。第二，航空器要有适航证书。第三，要申报飞行计划。简单说来，即駕驶员、航空器都需要有资质，此外，还需要获得飞行管制部门对空域的审批。

按照2016年7月11日中国民用航空局飞行标准司发布《民用无人机驾驶员管理规定》，重量在7千克以下的无人机，无须对驾驶员进行证照管理。然而市面上目前的消费级航拍无人机，重量基本都在7千克以下，也就是说，飞手不需要取得驾驶资质即可飞行。第二、三条要求更是难以达到，目前我国并没有出台针对无人机的适航标准，此外，在空域方面，2016年9月中国民航局空管办出台的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》指出，民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域内飞行（即为无人机划设的专用空域），隔离空域由空管单位会同运营人划设。而这样的空域目前并不存在。

负责国内无人机驾驶员资质管理的中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）上海办事处主管阮航在接受《新民周刊》采访时表示，虽然“买来就玩”可能涉及到“黑飞”，但在实际操作中，极少有人因为“黑飞”而受到监管和处罚，“只要不在禁飞区和敏感地区飞，就没人管”基本已经成为大多数飞手的共识。

阮航表示，7千克以下的无人机虽然无需进行证照管理，但这里面还有一个限制，就是视距内500米，高度120米内。现在有的7千克以下无人机实际性能已经超出这个限制，但是相关法规存在盲点。虽然实名规定出台，但对于不登记，或者登记后卖给别人或借给别人等情况，管理规定上并没有相应细则。“现在在淘宝上买机架、飞控等组件，都可以自己组装无人机，所以管理上还是有空白点。”阮航说。

此外，阮航还认为，多部门的联合监管，必须还要有一个出口，形成有效的工作机制与监管体系。对于“黑飞”，民航方面虽然有管理条例，但是谁去判别，谁去执法，并没有说法。无人机行业缺乏国家强制性标准，对于“黑飞”没有法律细则管束。目前公安介入的对“黑飞”的处罚，往往只能按照“严重扰乱公共秩序”规定，采取拘留5日的处罚措施，警示效果并不大。

“相关管理法规总是滞后于新生事物的。就跟滴滴打车一样，无人机也是属于新生事物。相关管理法规是在一步一步完善，这需要时间”，阮航说。

管理应疏堵结合

据阮航的估计，目前国内无人机的保有量已经达到20万架，其中私人消费级无人机的数量在50%以上。无人机已经步入快速发展阶段，市场销售量持续上升，普通消费者也有实际飞行需求，但很多人并不清楚如何规范飞行，哪些地方允许飞行。因此，在治理“黑飞”的时候，应采取疏堵并举的措施，不仅要打击违法“黑飞”行为，也需出台相关规定，让消费者合规飞行。

有航空方面专家表示，治理无人机市场，要补上法律方面的空缺，尽快出台行业强制国标，完善无人机的使用规范，严厉打击“黑飞”，鼓励消费者合规飞行。现在无人机厂家均已形成网络化、数据化管理，应该在出厂时就设置禁飞区、限飞区，无人机内置GPS定位系统，记录相关飞行轨迹数据。监管部门可以和厂家对接数据，以备即时监管，出事后也方便查询。阮航介绍，目前AOPA开发了一个叫“优云系统”的黑盒子，相当于在无人机上装了一个定位系统，通过App可以实时看到无人机在那些空域可以飞行，监控飞行轨迹和位置，这套系统可以和民航的监管平台端口打通。现在有些无人机企业的产品在出厂时就在飞控端已经和优云系统的数据打通。AOPA正在积极推动这套系统的推广应用。

《新民周刊》从民航华东局了解到，民航方面对于无人机安全管理的总基调是“加强宣传、多管齐下、管疏结合、稳步推进”，尤其是管疏结合。5月24日，民航华东局和东部战区空军参谋部航管处在上海召开了华东地区军民航联合无人驾驶航空器专项整治工作研讨会。军民航双方就加强无人机运行联合监管、简化无人机飞行任务和空域审批、无人机试飞场地空域划设等事项进行了沟通和研讨，并决定建立军民航无人机运行管理联席工作机制，管疏结合、联防联控，共同引导无人机安全有序运行。民航华东局表示，他们将加强与军方、地方政府的沟通协作，发挥协同监管、联防联控的工作合力，深入开展无人驾驶航空器专项整治，加强民用运输机场净空保护区内无人机升空管理，加快推进无人机试飞基地试点并适时复制推广。