土地一级开发运作模式简析

周懋然

摘要： 2013年3月7日，国务院正式批复《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013-2025）》，这是全国第一个成为国家战略的航空港经济发展先行区。在相关政策的支持下，实验区将会形成以航空港经济为依托的新的经济形态，成为郑州市经济发展的新版块和中原经济区的核心增长极。如何遵循经济市场规律，合理使用政府调控杠杆，探索出一条适合郑州航空港经济综合实验区的土地一级开发创新模式，从而有效保障实验区土地有序、高效供给，更好地服务于中原经济区建设，是亟待解决的问题。本文对土地一级开发模式进行研究，分析其市场运行机制，在现有的法律框架下，寻求突破，规范土地一级开发程序，在实验区进行先行先试，为其他区域改进土地一级开发模式、程序提供基础。

Abstract： On March 7， 2013， the State Council formally approved the Zhengzhou Airport Economic Comprehensive Experimental Zone Development Area （2013-2025）， which is the first national economic development area to become a national strategy. With the support of relevant policies， the experimental area will form a new economic form based on the airport economy and become the new block of Zhengzhou economic development and the core increase pole of central China Economic Zone. How to follow the law of economic market， rationally use government control leverage， to explore a land-level development and innovation model for Zhengzhou Airport Comprehensive Economic Zone， so as to effectively ensure the orderly and efficient supply of land in the experimental area， and better service the Central Plains Economic Zone construction， is an urgent problem to be solved. This paper studies the primary land development model and analyzes its market operation mechanism. Under the existing legal framework， it seeks to break through and standardize the primary land development procedure. It will be tested in the experimental area first so as to provide reference for land primary development in other areas.

關键词： 土地开发；模式；航空港实验区

Key words： land development；mode；airport experimental area

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）19-0029-03

0 引言

根据土地使用权让出的时间不同，土地的开发分为土地出让前开发和土地出让后开种模式。传统的开发模式是出让土地后再开发。传统的土地开发模式是指那些政府把未被利用的地或者是毛地来直接出让，由房地产商或公司负责一级和二级的开发。土地的一级开发模式是指政府来对净地没用的地或者开发完成后的熟地进行出让，这种开发模式相比于传统开发模式体现出了我国管理体制和土地利用方面上的创新，具有划时代的理论与实践意义。

①实现国家政府对土地增值收益共享。

传统的土地开发模式是指房地产开发商对土地实行一二级共同开发，政府提前测算土地开发所必须的成本和出让价格，但却无法了解和控制房地产公司运营的开发成本，因此，这种模式下政府很难再从土地增值中获取利益。但在土地一级开发的模式下，由于是政府主导的土地的开发，因此，土地增值收益政府所有，从而来避免土地资产及政府收入的流失。

②土地的一级开发使得房地产开发周期大大缩短。

传统模式下，开发资金加大了房地产公司开发的成本和风险，加长了房地产开发的周期，导致房地产出现了畸形发展。而政府先进行一级开发再出让给房地产开发的企业，可以大大缩短了土地一级开发周期，从而降低二级开发商开发的成本。

③土地的一级开发更易实现城市之间的可持续发展。

传统的开发模式下，政府的主管部门缺少一个土地资源储存库，随着城市化进程的加速，土地开发需求日益渐长，而土地资源储备量严重匮乏，无法满足土地开发需求，一定程度上限制了城市化的发展步伐。土地资源管理部门应该建立一套土地资源数据库，根据土地开发需求科学地调配土地资源。 在土地开发一级模式下，政府基于城市整体规划合理分配土地资源，城市建设才得以可持续发展。

④土地一级开发更加利于构建和谐社会。

房地产开发企业以追求利益最大化为目标，拆迁中极易为了降低开发成本，减少对原土地使用者或所有者的补偿，损害土地使用者或所有者的个人权益，从而容易引发拆迁之中的矛盾，影响社会和谐稳定。而在土地一级开发的进程中，政府秉持着以人为本，服务为民的理念，保护原土地所有者的切身利益，实施阳光拆迁、和谐拆迁，有效地解决了土地的开发过程中的问题。

1 航空港实验区的土地一级开发市场环境总体分析

郑州航空港区（郑州航空港经济综合实验区）是中国第一个国家级航空港经济实验区，规划面积达415平方公里，集航空、城际铁路、高铁、地铁、高速公路一体的综合全面枢纽，是以郑州的新郑综保区和新郑国际机场为核心的航空大都市和航空经济体。2013年3月7日，《郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013-2025年）》得到国务院批复，全国第一个国家级航空港经济实验区设立。

郑州航空港定位是以航空经济为引领的现代产业基地、国际航空物流中心、内陆地区对外开放重要门户、中原经济区核心增长极、现代航空都市；发展目标是2025年，建成有國际影响力的一流实验区，形成服务全国、连通世界、引领中原经济区发展的开放区。国家将在财税金融、口岸通关、土地管理、航线航权等方面给实验区提供政策支持。

2016年3月，郑州航空港综合实验区列入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》十三五的规划纲要指出：加速郑州航空港经济综合实验区的建设，继续支持发展内陆的开放型经济。2016年5月，郑州航空港综合实验区被国务院列为了全国第一批大众创业、万众创新的示范基地。2016年8月31日，国务院批准建立了第三批的自由贸易实验区，郑州航空港是重要的中国自由贸易实验区，得了到批复，郑州航空港自贸区面积占郑州市80平方公里一半以上，成为郑州航空港发展战略引擎，进一步推动中原崛起、河南振兴。

2 航空港实验区土地一级开发运作模式

郑州航空港区土地一级开发过程中政府通过征地获得土地所有权，后将生地出让给一级开发主体而一级开发主体有协助政府进行土地一级整理的义务，具有一级开发权，但不具备土地使用权，开发过程完毕后该权利被土地所有者收回。涉及到五种利益主体：原土地使用者、金融机构、一级开发商、政府机构、土地开发技术服务企业（咨询机构、工程承包商、材料设备供应商）。

郑州航空港实验区主要分两种土地一级开发模式，见图1。

实验区目前的土地一级开发是一种传统方式的开发模式，可分两种情况：①即先出让后开发。政府取得土地所有权后公开招标出让土地开发权，由开发主体先行成熟地后再由政府招标进行熟地的二次开发，土地收益由政府和企业协商分配。②是先开发后出让，政府组织生地的一级开发，然后通过招标使熟地入市，弥补一级开发的成本。第二种模式主要是由政府主导，风险也只有政府承担，而第一种政府与企业联动开发，风险共担。具体的一级开发实施过程主要包括：签订合作协议、考察调研、听取各部门意见、搭建政企合作平台、相关审批、招商、利益分配等。

土地一级开发市场模式从政府与市场的关系划分为三种：完全政府主导模式、完全市场运作模式和政府主导的市场化运作模式。

①土地一级开发商业演进模式分为BT模式、土地补偿模式、利润分成模式和PPP模式，四种模式于不同阶段提出，解决不同的问题，是为实现政府与市场之间的利益而产生的。

②郑州市航空港实验区土地一级开发市场环境面临着优势、劣势、机遇与威胁。但总体而言航空港建设具有巨大的政策优势和市场机遇，但应充分重视目前面临的投资基础和产业问题，并以此为依据设计土地一级开发的市场政策，吸引投资减轻政府负债压力。

③郑州航空港土地一级开发市场目前处于迅速发展时期，市场需求旺盛，企业需求远大于政府供应，整体处于“饥饿”状态，具有推行土地一级开发市场模式改革的良好基础。

3 建议方案

①郑州航空港实验区成立不到十年，经济水平快速增长、大型外资企业不断进驻、人口回迁加速、政策扶持力度大、区位优势明显，但也存在着产业单一、增长动力有限、竞争力不足，发展基础薄弱、效率较低等不足。但总体而言优势大于劣势，具有良好的发展前景。在整个发展背景下考量近些年来航空港区土地供给侧与需求侧结构变化可以判读，目前港区建设土地需求旺盛，而土地供给不足，且每次供地出现后的前8个月是市场需求欲望的高潮阶段，而在8个月后市场归于平静，因此为了保持土地一级开发市场的繁荣稳定劲，建议相关部门可在每次大规模土地招标后的8个月内开展第二次土地招标活动，在市场需求欲望低潮阶段供应土地虽能能刺激一级市场的发展，但相比高潮期的土地收益会有所下降，且会形成循环周期，即：“高潮——平静”循环交替，也会影响政府的土地收益。

②结合①分析，郑州航空港区土地一级开发市场需进一步释放市场活力，因此应更大程度上支持开发企业进入一级开发市场，逐渐摆脱市场的基础地位而走向相对决定性的地位，鉴于土地的社会属性特殊（公有制），因此不可能实现土地市场的“自由化”。而政府应该介入其中，根据国务院对于政府职能的定位——服务型政府，因此在一级土地开发过程中应使土地储备机构等部门扮演服务角色，同时不能失去对企业的监管。本文综合相关地方的成熟经验提出：“以企业开发为主导，部门服务为基础，监管反馈并重”的土地一级开发模式。即土地储备机构会同规划部门、市政部门做好土地的征用、补偿安置工作、再与土地一级开发企业结合完成相关审批、招投标等工作为企业降低门槛，提供方便，创造良好的运营环境。而后，政府将出让后的生地开发权利转交开发主体，开发主体需做好融资措施，诚信务实地进行开发工作，将生地开发为熟地，至此土地一级开发企业工作完成，土地上市产生收益后除了支付一级开发企业的成本费用外，土地营收利润应有政府和土地一级开发企业协商分配，在从生地出让到土地一级开发商到生地变为熟地流入市场的过程中企业应接受相关主管部门的监督审查，对有关情况如实反馈，如果发现企业有实际生产活动中存在欺骗行为，有关部门有权利对其处罚、收缴处罚金，并承担相关责任。

特别在目前土地资源日趋紧张的条件下，相关职能部门应做到以下三点：

①土地一级开发过程中政府与市场的界限应进一步厘清。政府和市场之间应该划清职责范围，不能越位。要在一级开发市场中约定双方在不同阶段的主体地位和主要负责对象。

②土地一级开发市场中应坚持政府供地，严格控制每一笔土地的出让行为，节约宝贵的土地资源，并建立相应得数据库，保存相应地块的“身份信息”，便于统一管理和规避未知风险。政府在土地一级开发市场中应配合航空港发、规划的宏观政策以积极姿态做好服务工作，采取利润分成模式，实现风险共担、利益共享。

③相关部门要警惕恶意炒作、土地囤积、利用政策优惠套现等不法行为，在“放手”的同时加强监督执法，形成动态监管的机制，防止市场不正之风的出现，坚决维护航空港土地市场发展的良好环境。

参考文献：

[1]国家发改委.国家发展改革委关于印发郑州航空港经济综合实验区发展规划（2013―2025年）的通知[EB/OL].2013.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201304/t20130422_588370.html.

[2]李胜男.我国城市土地一级开发研究[D].中国社会科学院研究生院，2011.

[3]纪丽娟.土地一级开发模式研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2008.

[4]尚淑莉.我国土地一级开发运作模式研究[J].法制与社会， 2011，36：176-178.