大学章程治理视野下广东高校教职工权益维护分析*

赵兰芳，陈昭庆，余 菁，陈海静

（ 1.广东药科大学 工会，广东 广州 510006；2.广东省总工会，广东 广州 510110；3.中山大学 工会，广东 广州 510275；4.华南师范大学 工会，广东 广州 510631）

大学章程治理视野下广东高校教职工权益维护分析*

赵兰芳1，陈昭庆2，余 菁3，陈海静4

（ 1.广东药科大学 工会，广东 广州 510006；2.广东省总工会，广东 广州 510110；3.中山大学 工会，广东 广州 510275；4.华南师范大学 工会，广东 广州 510631）

为了解广东各高校依法治校、依法治教工作进展以及各高校教职工权益保护的现状，本研究抽样调查了广东11所本科院校1202名教职工。调研显示广东多数高校制定了大学章程，明确了教师享有的权利与义务。虽然高校教职工积极参与学校事务管理，但普遍不熟悉与教师权益相关的法律法规，高校教职工权益仍然无法受到很好保护。文章提出权力制衡的高校治理模式进而有效维护教职工权益。

依法治校；大学章程；教师权益

一、引言

习近平在中央党的群团工作会议上讲话强调：“要坚持党对群团工作的统一领导，群体组织要坚持依法依章程独立自主开展工作。党组织要鼓励和引导群团组织充分发挥作用，群团组织要积极作为、敢于作为”[1]。同时中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见中明确指出，支持群团组织加强服务群众和维护群众合法权益工作。2012年教育部颁发实施《学校教职工代表大会规定》和《高等学校章程制定暂行办法》等法规，广东省教育厅印发了《关于进一步加强我省高等学校章程建设的通知》并进行相关部署，广东各高校结合实际陆续开始制定和实施大学章程。在大学章程制定和实施以及国家推进高等教育综合改革和依法治教的大背景下，目前高校教职工权益保护的现状以及工会组织能否依法维护教职工权益还缺乏相关资料[2]。

二、 调研内容及对象

（一）调研内容

本课题研究小组以问卷、访谈、会议等多种形式向广东省11所本科院校（含重点本科、普通本科和高职高专院校）1202名教职工进行抽样调研，以及在广东省教科文卫工会支持下向省属65所高校工会副主席、办公室主任进行定向调研。发出问卷1430份，收回有效问卷1202份，回收率为84.06%。调查问卷收集了被调查对象的性别、年龄、职称、学历和担任职务等自身属性信息。问卷内容包括高校大学章程制定情况、教师对大学章程的认识、教师法治意识和维权意识、教师参与学校事务管理积极性及对工会教代会满意度和工作期望；高校教代会运作现状、工会干部履职能力和工会组织维权困境等方面共58道题目。

（二）问卷的有效性和可信度

本研究提供领域专家鉴定方法的形式来确认课题研究的科学有效性。14位受邀专家就问卷指标内容的效度及问卷设计的内容是否涵盖研究主题等进行有效性认定。参与的专家组成情况以及及认定结果如表 1、2 所示。

表1 专家的基本情况

表2 问卷所列问题是否科学有效反映调查目的

专家鉴定结果表明，本研究调研问卷里面的问题能体现本次研究的具体目的，具有针对性，同时有效性符合要求。

本次研究采用折半信度法将调查问卷结果分为两半，计算两半得分的相关系数，进而估计整个问卷表的信度。折半信度属于内在一致性系数，测量的是两半题项得分间的一致性。这种方法是适用于本研究的态度、意见等问卷的信度分析。通过使用 SPSS 统计软件进行处理，求得r=0.89，表明本次调查的可信度高，符合社会学研究的要求。

（三）调查对象的基本情况

调查对象主要以中青年教师为主：31-40岁占45.25%；41-50岁占30.95%；51-62岁占13.21%；工作年限7-10年占26.88%，10年以上占48.46%；党员占65.34%；正高职称8.87%，副高职称16.11%；中级42.90%；学历以高学历为主，其中硕士研究生为43.17%，博士研究生24.52%。具体如表3。

表3 问卷调查对象的基本情况

三、大学章程治理下高校教职工维权调研结果

（一）大学章程在高校教职工维权中的保障作用

大学章程具有高度的权威性和严肃性。大学章程为大学自治提供法律依据，其制定过程一般涵盖学校管理的各方面。世界一流大学办学时间较长，教代会与董事会的多次平等协商的成果之一就是推动了大学章程对教师学术自由，专业自主权益方面的保障，并以章程为基础制定出相关的保障制度，维护教师作为学术共同体成员的基本学术权力，兼顾教师参与学校管理的权力以及公平发展的权力[3]。特别是对教师合法权益受到损害或不公正对待时，提供正当程序予以救济和保障。牛津大学的章程规定，大学的教职工大会可以以正当理由，免除任何一名董事会成员的成员身份[4]。反观国内大学，虽然在大学章程制定中能明确规定教师的权利与义务，但对教师权利的救济与保障的相关规定比较笼统。各校章程对教师表达异议与申诉权限的规定存在差异。大部分学校对教师提出异议和申诉的权限做出了明确说明。但对于同一种教师权利，各校章程在话语表达上有差异，在内容限定上也各有侧重。反映出各校政策对教师表达异议和申诉权限的规定不一致[3]。

本次调研结果显示，被调研的高校中77.3%高校制定了适合本校的大学章程，并在章程中明确规定教师的权利与义务，规定了维护教师权益的基本措施。其中53.9%章程制定了权益保障机制，22.9%有申诉机制，21.0%有维权专门机构（教职工申诉委员会）。被调研教职工中79.2%认为大学章程在依法治校中有作用，其中认为大学章程能明确政府与大学相关职责的占63.21%，认为理顺了大学内部治理结构占50%，规范大学办学行为占41.67%，认为是大学内部宪法的占45.83%。调研中，高级职称（副高以上）教职工80.86%认为大学章程有作用，81.16%高年资教职工（10年以上工龄）认为有作用。86.62%工会干部认为大学章程在学校依法治校中有作用，结果显示高级职称教职工、高年资教职工及工会干部在认知上差异不大。

（二）工会从源头参与大学章程制定工作，关注教师权益保障问题

大学章程被喻为学校内部宪法，是高校依法治校的依据。没有制定章程的学校，领导决策会缺乏规范性。制定并实施章程的学校，学校不同的利益诉求方可在章程中找到权益保障依据。从立法源头就注重维护教职工权益是高校工会维权工作的重要切入点，调研显示，有67.25%教职工认为，所在高校工会源头参与大学章程制定工作，关注，教师权益保障问题。被调研的73.46%教职工认为所在学校大学章程明确规定教代会的职权，多数教职工认为大学章程对维护教师权益与学校教学科研工作同样重要。结合调研、座谈以及查阅相关资料显示广东高校依法治教、依法治校氛围较为浓厚，重视大学章程的制定工作。在大学章程的制定过程中，能够严格按照程序，做到尊重民意，广泛征求意见，提交教代会讨论审议。

（三）教职工对权益保障的相关法律规章制度认知情况

从调查结果看，高校教职工普遍对涉及自身权益的大学章程等规章制度关注度不够，高校普法教育存在缺乏及维权保障制度建设不健全。高校教职工对学校事务管理相关法律规章制度的关注度和熟悉度是实行依法治校和依法治教的重要前提。调查显示，53.2%教职工积极参与学校事务管理，41.89%的教师是偶尔参与，3.77%教师甚至从来不参与学校事务。对于国家、省政府及教育行政部门和学校等的有关规定，只有15.99%教职工表示熟悉关于自身权益的相关法律法规，其中只有6.7%教职工对《教师法》、《学校教职工代表大会规定》、《大学章程》等较为了解。

在调研的基础上结合平时工作交流、访谈和召开座谈会等途径收集到的信息，分析部分教职工对涉及自身权益的规章制度不熟悉的原因主要有三方面。一是教职工对自身权益关注不够。在高等教育大众化大规模发展模式下，教职工疲于应付教学科研的相关任务，往往忽视了对自身权益的关注。加之在高校现行的行政管理模式下，教职工习惯了被动接受行政命令，对自身的权益问题关注不够。二是高校普法教育缺乏。高校虽负有教育职工的义务，但多数高校缺乏对教职工进行定期的普法教育。调研学校定期对教职工开展普法宣传教育活动的结果显示，高校普法教育工作有待加强。具体情况是学校不定期普法占50.95%，每周普法一次占2.91%，每月一次占5.09%，每学期一次占9.54%，教职工完全不知道有普法活动或者根本没有普法活动的占41.52%。三是高校维权保障制度建设不健全。在依法治校的治理格局中，高校教职工权益维护渠道畅通是非常重要的。调研显示，68.66%的教职工认为高校没有设立专门面对教职工的法律维权咨询部门。但在广东省教科文卫工会层面对65所高校专职工会干部调研显示，有40%的高校设有申述委员会，25%的学校设立了教职工法律维权咨询部门。

另外，从调研结果分析看出教职工认知方面存在矛盾。教职工认为自己积极参与了学校的民主管理、校务管理工作，但是实际上对类似大学章程的制定等有关教职工权益的法规并不了解。所以从某种程度上教职工并没有完全建立积极参与学校事务管理的意识，没有建立民主治校的意识。由于主体本身的意识不强导致维权过程中缺乏相应的动力去解决问题，可能会直接影响教职工权益保障问题。

四、广东高校工会教代会履职维护教职工权益情况

（一）高校工会组织在教职工维权中承担的重要角色

随着高校实行人事聘任、绩效工资等综合改革工作的深入推进，在改革过程中教职工权益受损的现象时有发生。调查结果显示，多数教职工对学校工会组织较为信任，权益受损首先向工会反映困难，认为工会反映教职工呼声。调查显示当教师的正当权益受到损害时，36.01%教师会选择向工会反映困难，30.61%教师通过法律程序解决，23.65%教师到上级主管部门上访，18.61%教师借助新闻媒体力量，12.24%教师选择其他途径维权。大约有三成教职工选择通过法律程序解决纠纷，说明随着依法治教、依法治校宣传的深入，教职工的法律意识、维权意识逐步增强；约三成多教职工选择向工会反映困难，说明广东高校整体氛围比较和谐，工会组织得到了教职工的信任，教职工遇到问题首先向工会反映困难，工会在教职工中有一定地位，能主动维权；两成多教职工选择到上级主管部门上访则反映出高校教师在体制内成长成才，对组织有认同感，相信组织，遇到问题还是希望在体制内部解决。

当发生教师权益纠纷时，68.63%的教职工认为，工会参与解决教职工权益纠纷事件，反映了教职工呼声，基本做到履行维护教职工权益的职责；20.83%的教职工认为，工会及教师代表均无参与帮助解决纠纷。工会是在维护劳动者合法权益的过程中产生并为维护劳动者的合法权益而存在的，维权是工会的基本职责，而两成多教职工认为，在教师权益纠纷中工会缺位，是工会失责还是高校有意淡化、弱化工会职能亦或是教职工的认知问题，这有待进一步研究。

（二）教职工对高校工会维权满意度不够高

在依法治校的大背景下，多数教职工认为，民主管理工作与学校教学科研工作同等重要，主张高校工会应当以法治思维和法治方式构建有效预防和化解矛盾的体制。新形势下，教职工希望工会能加强民主管理工作，代表教职工参政议政。调查结果表明，有37.21%教职工认为所在高校工会已经很好行使了工会维护职工合法权益职能，认为在凝心聚力、沟通协调、文体休养、帮扶助困慰问等方面对教职工帮助较大，也就是通常所说的生存权益中的精神文化权益、社会福利权益方面工会发挥作用比较顺畅。而在维护教职工生存权益中的经济权益、政治权益以及发展权益方面还有待提高。另外54.50%教职工认为工会维权力度不够，特别是涉及教职工切身利益相关问题，例如职称评审、干部竞岗等晋级晋升、评先评优、教育教学、科技创新等教职工普遍关心的发展权益方面，工会要加大参与力度，要源头参与维权，反映诉求。

（三）高校教代会及提案工作在表达教师心声和利益上起作用

教职工代表大会是高校教职员工依法参与学校事务管理的基本渠道，这项制度的建设情况在一定程度体现了学校民主管理决策的水平。高校实行民主管理的核心内容是在学校党委的统一领导下，以尊重教职工的利益为前提、通过教代会制度平台真心实意地依靠广大教职工积极参与学校事务管理，监督学校落实相关方针政策的情况。这一制度在实际运行过程中是否能够落实到位，需要进行深入研究分析。

被调查的1000多名教职工普遍认同学校教代会在表达教师心声和利益上起作用，教代会提案工作能够表达教师心声和保障权益。多数教师认为，学校通过教代会、校务公开以及大学章程的制定实施等能有效推进学校的民主管理工作。82.14%教职工认为，所在高校重视工会教代会工作，各高校工会教代会工作较为规范；90.23%的高校教代会听取学校章程草案制定和修订情况报告、学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设等关于学校“三重一大”事项以及相关教职工切身利益的改革方案等，并提出意见和建议。

副高以上职称以及工作年限10年以上教职工对学校事务相对熟悉，有一定教学科研及管理经验。为了解这些人群对教代会在表达教师心声以及推进学校民主管理工作作用的真实想法，调研进行了对比分析：发现10年工龄以上教职工认同度稍高于副高以上教职工，但总体差异度不大。83.68%高级职称（副高以上）教职工认为工会、教代会在表达教师心声和利益上起作用；84.21%认为学校教代会、校务公开、大学章程等对推进学校民主建设有作用。84.41%高年资（工作10年以上）教职工认为工会、教代会在表达教师心声和利益上起作用；85.91%认为学校教代会、校务公开、大学章程等对推进学校民主建设有作用。

教代会提案是教代会代表根据党的方针政策和国家的法律法规，从学校实际情况出发，按照规定的程序，提交教代会讨论和决定的议事文案。教代会提案也是教职工代表关心学校建设、参与学校民主管理的重要形式。调查结果表明，90.73%教工以及90%工会干部认为学校教代会的提案工作在表达教师心声和利益有作用。但在学校教代会及提案工作作用的看法方面，工会干部对此的评价高于其他教职工。这个可能是工会干部比较熟悉学校事务，关注以及重视教代会和提案工作的缘故。具体结果如表4。

表4 对教代会及提案工作看法

提案工作是高校教代会工作的重要组成部分，是教代会代表在充分调查研究的基础上，通过提案的方式对学校改革、发展、建设以及关乎教职工切身利益相关事项提出意见和建议。提案工作是教代会代表依法行使民主权利，代表教职工参与学校民主管理工作的有效渠道之一。教职工对提案工作的满意度一定程度上反映出提案落实质量、学校对教职工意见建议重视程度以及学校的民主建设状况等。对于提案的落实质量满意度，工会干部的满意度稍高于教职工，详情见表5。

表5 对提案工作满意度

5.85%的教职工对提案处理感到不满意，分析原因如下：一是承办部门不够重视，承办时间过长，没及时解决实际问题。二是提案质量不够高，调研不充分，难以平衡多方意见。三是主管领导不够重视。四是工会事务繁杂人员少，抓办提案工作力度不够等。对于提案工作不足方面，多数教职工认为应公开提案工作的进度表，反映出教职工民主管理意识逐渐增强，对校务公开、落实监督权的诉求较以往有所提高。

五、对策建议

当前在国家推进依法治国、依法治教、依法治校的大背景下，各高校必须以法治思维和法治方式充分利用大学章程实施，研究落实如何依法保障教职工权益，严格规范学校事务的管理工作，并有所侧重地加强教师法制教育宣传工作。针对调研大学章程背景下高校教职工维权现状发现的问题，提出如下对策建议。

（一）建立中国特色高校分权制衡模式

需要认真研究中国高校党委领导下的校长负责制，理清高校立法权、行政权及监督权相互制衡的有效管理模式。由此凸显依法治校、权利为本、权利为用的基本理念。学校教代会总负责相关规章制度的最终审核批准，彰显其作为高校立法的最高权力机构。学校行政机构按照相关规章制度行使管理学校的权力。学校纪检、监察和工会组织等行使监督权力。高校构建以大学章程为基本法，各方以大学章程为依据行使相应权力的治理体系。

（二）剥离高校学术权力与行政权力

目前高校由于没有把学术和行政事项进行分类，导致大学内行政权力泛化，教职工权利容易受到行政侵犯。建议学术事务应该交由学术权力的主体，由教授委员会等学术组织来行使学术事项管理权力。

（三）常设教代会工作机构及监督职能

当前，高校教代会在参与民主监督中遇到的突出问题就是教代会制度缺乏约束力，对违反有关教代会制度的行为缺乏有效的制裁[5]。国家应以立法的形式对教职工参与民主管理的机构赋予实质的权利，可以考虑将教代会与工会松绑，设立常设性的教代会工作机构，逐步把教代会打造成实质性的权力制约机构。并进一步通过优化设计教代会权力监督机制，形成对优势权力的制约和监督，特别是监督行政权力在职称评定、院系设置、专业人员引进等众多学术活动[6]，维护广大教职工切身利益和发展权益。

（四）梳理保障教职工权益的相关规章制度

大学章程是高校的“上位法”，大学章程对教职工享有权利有明确规定，但是需要具体在相关的事项的规则制度对其进行细化。目前学校具体的制度中对教职工权力的保障性规定是普遍欠缺的，甚至与大学章程的精神是相左的。需要有序推进整改学校规章制度落实保障教职工权力的具体措施。

（五）加强教职工普法教育

目前高校教职工法律意识普遍不强，依据大学章程的法律规章制度维护自身权益的能力比较薄弱。需要通过多种途径加大教职工普法教育工作，增强教职工的法治意识。加大对工会专兼职工作人员的业务培训，设法提高工会专职工作人员的综合素质，向教职工宣传相关法律法规。此外，可以有针对性地外聘专业的法律顾问进行普法教育，解决职工困惑。

[1]中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见[N].人民日报，2015-07-10(004). http://cpc.people.com.cn/n/2015/0710/c64387-27282531.html，2015-07-10

[2]赵兰芳.高校工会系统维权内涵与质量研究[J].学校党建与思想政治教育，2016(10)：88-90.

[3]王海英.我国大学章程中教师权利规定的理据、特征与反思[J].教师教育学报，2010(1):75-80.

[4]赵玄.章程视野下大学成员及其权利保障比较研究[J].中国海洋大学学报社会科学版，2015(2)：116-117.

[5]孙世一.基于高校内部治理的教代会制度建设[J].黑龙江高教研究，2013(5)：40-42.

[6]湛中乐，高俊杰.大学章程：现代大学法人治理的制度保障[J].国家教育行政学院学报，2011(11)：16-18.

University Charter and the Protection of Teachers' Rights in Guangdong Universities

ZHAO Lanfang1, CHEN Zhaoqing2, YU Jin3, CHEN Haijin4
( 1.Guangdong Pharmaceutical University, Guangzhou 510006, Guangdong Province, China; 2.Guangdong Provincial Federation of Trade Unions, Guangzhou 510110, Guangdong Province, China; 3.Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, Guangdong Province, China; 4.South China Normal University, Guangzhou 510631, Guangdong Province, China )

In order to understand the progress of the Guangdong universities-running by law, this study examines 1202 faculty members of 11 undergraduate colleges in Guangdong. Research shows that the majority of colleges in Guangdong have developed the university charter and clearly def i ned the rights and obligations of teachers. Although the faculty members of colleges are actively involved in the management of school affairs, they are generally not familiar with the relevant laws. Trade unions have not enough innovation to participate in the settlement of disputes of the rights of staff. This study suggests establishing the establishment of power balance management mode in colleges to solve the right of protecting teaching staff’s right.

run school by law; university charter; teachers' rights

F246

A

1673-2375（2017）04-0023-06

［责任编辑：苏 清］

2017-03-10

本文为教育部人文社会科学研究专项任务项目（中国特色社会主义理论体系研究）《大学章程治理视角下高校工会组织维权职能的研究》（项目编号：15JD710082）的阶段性研究成果。

赵兰芳(1978—)，女，广东新会人，硕士，广东药科大学工会办公室主任，研究方向为高等教育管理、思想政治教育与群团工作；陈昭庆（1966—），男，广东茂名人，硕士，广东省总工会保障工作部部长，研究方向为工运理论与思想政治教育；余菁（1976—），女，山东人，博士，任职于中山大学工会，研究方向为工运理论与思想政治教育；陈海静（1969—），女，广东汕头人，硕士，任职于华南师范大学工会，研究方向为工运理论与思想政治教育。