新型城镇化进程中政府行为的转向

卢崇建 江苏省高邮市委党校

新型城镇化进程中政府行为的转向

卢崇建 江苏省高邮市委党校

“新型城镇化”在中共十八大的报告中正式提出，是执政党在未来城镇化发展方向上释放出的“转型”新信号，这也预示着政府行为在未来新型城镇化过程中将区别于以往城镇化历程而发生新的转向。这种转向主要体现在：主导权上让位于市场，理念上更加注重“以人为本”、“公平正义”与“生态和谐”，政策制定上突出重点难点，执行上更注重科学化、专业化。

新型城镇化 政府行为 转向

城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。十八大之前，对于城镇化建设，十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”，十七大的进一步补充是，“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。十八大提出“新型城镇化”，并将之作为专有名词，这在很大程度上为未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。

在十八大提出新型城镇化之前，全国城镇化基本走的都是由政府主导的“高速度、低质量”的发展模式，地方政府偏重追求的是大投资、多占地，背后是对土地财政的极度依赖；中央对地方政府、领导官员的考核，主要是看GDP、税收有多少，正是这样的发展导向，以致全国城镇化率虽历年增速迅猛，但普遍“虚弱”，城镇化的水平和质量并不高。中共十八大正式将“新型城镇化”作为任务和方向提出来，并且在十八届二中、三中全会以及2013年中央城镇化工作会议上不断得到明确。无论是对执政党和中央政府关于“新型城镇化”理论的研判，还是在对历史进行考察、梳理、总结后因应现实的考量，我们都不难得出结论：在新型城镇化进程中，政府行为一定会发生转向，而这种转向其实是历史的必然、现实的应然。

一、主导权让位于市场，政府做好服务

一改以往“政府主导”状态，将市场作为新型城镇化的主导力量，是新型城镇化政府行为的最大最明显的转变。2013年中央城镇化工作会议上，习近平明确指出，推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。自2002到2012年，国务院已经分六批共取消和调整行政审批事项2497项。十八大后新一届政府在成立两个多月的时间里，就已经下放取消133项审批权，截至2014年初，已经取消和下放行政审批等事项334项，并且还在研究继续取消和下放审批权。总的来说，就是要继续向市场、社会、企业放权，在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。

目前市场化推动下的城镇化，遇到的最大障碍，不是简单的城市建设规模的扩展问题，而是城市的市场化发展程度不够的问题。[1]在市场经济体制下，政府在城镇化中的最大作用是生成、催化与提升市场力量，政府在城镇化中的作用只能建立在充分尊重和发挥市场作用的基础上。[2]在正常的城镇化进程中，要让市场去选择，要充分发挥市场机制的作用。[3]将劳动力转移，土地流转等诸多原本属于政府干预较多的领域交给市场之后，人口流动将更加自由，将城镇化成本问题部分交给市场解决，见解促进了农业规模化经营、提升了生产效率。未来新型城镇化建设中，更多采取的将是市场化的方式，中央将允许地方政府通过发债等方式拓宽融资渠道，允许民间资本更多参与到城市基础设施建设中，企业将成为城市基础设施建设的主体，政府主要负责的是对城市建设的管理创新。政府与市场的分工、中央与地方的分工，将划分得更为明确。今后还需进一步研究和摆正政府和市场的关系，以及各自作用的领域。政府需从市场能发挥好作用的领域中退出，减少政府对市场运行的过度干预，把投资决策权和生产经营权等资源配置的自主权交给企业。凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决，通过市场机制难以解决、但通过中介机构能够解决的，应当通过中介机构去解决，政府应当解决和弥补市场失灵问题。在城镇化进程中，政府应该在提供公共物品、制定市场规则、提高行政效率和服务质量、城市布局和规划、社会公平、保护环境、基础设施建设、增加就业、产业规划、法制建设、制度创新等方面履行自己的责任，重点提高提供公共服务和宏观调控能力。

二、理念上更加注重“以人为本”、“公平正义”和“生态和谐”

新型城镇化对以往过度片面追求经济发展和造成运动的城镇化历程进行了深刻反思，特别是重点对推进城镇化的目的进行了深刻思考。中央城镇化工作会议强调推进城镇化重点要“以人为本”，提高城镇人口素质和居民生活质量为根本，要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中，推进城镇化健康发展，为城乡居民带来更多福祉，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦作出更大贡献。

新型城镇化要求更加注重“公平正义”。公平主要指权利公平、机会公平。包括建立城乡统一的建设用地市场，让农村土地集体所有和城市土地国有的土地享有同地、同权、同价的权利，农业转移人口与市民享受同等城市福利的权利；包括合理空间占有和空间分配的空间公平权利，新型城镇化要求在城市要划定每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民，在乡村注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件；此外，还包括当代与未来同等享受发展机会和权力的公平。正义主要指发展的目标正义，路径正义和方式正义。新型城镇化要求城镇化发展的目标要以人为本，以提高要镇人口素质和居民生活质量为根本，城镇化过程中要注重公平，注重人与自然和谐共处，发展方式上要求取之有道，用之有度，走可持续发展道路。

新型城镇化注重发展的“生态和谐”。要坚持生态文明，注重发展的生态成本，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉，要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力，提高历史文物保护水平。

三、政策制定上狠抓重点难点

十八大以后，政府在新型城镇化进程中找准几个着力点，政策制定和创新上力图从土地制度、户籍制度和财税制度等几个重点难点寻求突破。

土地制度方面，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确：“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“保障农民公平分享土地增值收益”。以确权为核心，即要明晰土地产权，强化土地物权，要让农民充分享有土地用益物权，并提出要“建立城乡统一的建设用地市场”，中央城镇化工作会议要求提高城镇建设用地利用效率。要求按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。严守耕地、生态两条红线。耕地红线包括数量，也包括质量。划定生态红线。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。要求按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。

户籍制度方面，新型城镇化主要通过逐步剥离户籍上的诸多福利差别，着力动农业转移人口市民化，并且明确确立在2020年要形成新的户籍制度。改革路线清晰，目标明确，城乡二元结构问题第一次真正意义上可能得到彻底解决。公安部副部长黄明指出，中央城镇化工作会议提出“稳步提高户籍人口城镇化水平”，其目的就是推进以人为核心的城镇化，逐步缩小常住人口、户籍人口两个城镇化率之间的差距，让符合条件的农业转移人口真正实现市民化，融入城市社会，提升人民生活水平和质量。要加快户籍制度改革，应抓紧建立和完善三项制度：一是建立城乡统一的户口登记制度，取消城乡居民的身份差别，为消除城乡壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件。二是建立实施居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道。三是健全实际居住人口登记制度，建设和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库，为跨地区人口流动服务和管理提供支撑，努力做到人口流动到哪里，服务和管理就跟进到哪里。

财税制度方面，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在财税改革方面写下了浓墨重彩的一笔。《决定》用专门的一个部分论述“深化财税体制改革”，且位居各项具体经济改革之首，这在党的中央全会文件中尚属首次。同时，《决定》突破了将财政视作单纯经济问题的旧思维，创造性地将其提升到“国家治理的基础和重要支柱”的高度，体现出对财税改革的空前重视和治国理念上的重大转型。而在新一轮财税改革的全局中，构建科学的中央与地方财税体制是至关重要的一步棋。对此，《决定》提出了“事权和支出责任相适应”等新要求，清晰地勾勒出了财税体制改革的新使命、新思维与新路径。未来逐步立起来的事权和支出责任相适应的财税制度和进一步理顺的中央和地方收入划分，有助于解决城镇化过程中的资金难题。中央城镇化工作会议进一步明确指出，要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，为新型城镇化建立多元可持续的资金保障机制。

四、执行上更注重科学化、专业化

新型城镇化要求政府行为更注重提升科学化、专业化水平。中央城镇化工作会议指出“城镇化是长期的历史进程，要科学有序、积极稳妥地向前推进”，特别强调“要一张蓝图干到底”。新型城镇化建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。要制定实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，各地区要研究提出符合实际的推进城镇化发展意见。十八大以后，政府更加注重市公众参与，特别是在环境立法中对公众参与的方式、获取信息的途径和渠道都等做出明确规定，鼓励和支持社会公众观法参与环境影响评价、环境决策、环境执法监督等活动。目前，各地各级别，包括县域“十二五”城镇化规划都召开了听证会，特别是县市级的城市，很多都是首次因为房屋拆迁问题召开了听证会。专家指出，为了实现城镇化进程中的民主规划，就必须围绕“有序”与“有效”两个维度设计公众参与机制。其中，有序是保障规划决策民主性的前提，有效则是保障规划决策民主性的关键。离开了有序参与，公众就如同一盘散沙，其零散意见就不足以影响决策者；缺乏有效性的参与，公众的意见必然陷入“说了也白说”的尴尬境地，反过来又挫伤了公众参与的积极性。[4]城镇化工作会议明确提出，要培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。在城镇化发展模式更多转向市场后，对地方政府官员的考核也将更加专业化、科学化。中央将根据不同区域、不同城市的主体功能定位，实行差别化考核，由过去过多考量GDP权重，转为对经济结构调整、大气污染治理等方面的评估，大幅增加体现生态文明建设状况指标的考核权重，并着力推动建立领导干部任期生态文明建设责任制、问责制和终身追究制。

[1]张孝德，钱书法.中国城镇化过程中的“政府悖论”[J]，国家行政学院学报，2002(5).

[2]陈甬军，景普秋.中国新型城镇化理论及发展目标预测[J]，经济学动态，2008(9).

[3]刘福坦.加速城镇化：政府该做些啥[J]，今日浙江，2001(5).

[4]章志远.穿行于科学与民主之间——城镇化进程中规划决策的专家参与及公众参与[J]，苏州大学学报（哲学社会科学版），2011(1).

卢崇建（1984-），男，江苏高邮人，江苏高邮市委党校助教，研究方向：法治理论、中国特色社会主义理论教学与研究。