对边疆地区自建经营性建筑消防管理存在问题及对策研究

赵志武

云南省西双版纳州景洪市公安消防大队

对边疆地区自建经营性建筑消防管理存在问题及对策研究

赵志武

云南省西双版纳州景洪市公安消防大队

当下城中村、城郊集体土地、宅基地等村民自建经营性建筑的存在和失控管理已经成为社会治理的一难点和焦点问题，同时也是消防执法的难点，如何规范这些自建经营性建筑依然是消防部门面临的突出问题，无疑这需要在法律、法规的引导下，在消防执法规范化中寻求突破。

边疆地区；消防；经营性；城中村；对策研究

一、问题提出的时代背景

1.随着城市化进程和城市的不断扩容，城中村、城郊农村土地逐渐被城市化进程所吞噬，而且也没有随城市发展同步规划、同步实施，一些原本用来从事农业生产、住宅等农业性质的用地也随之发生了变化，城中村、城郊农民不再以传统农业生产者的身份出现，而是抛弃原有的农业生产模式，将集体土地、住宅用地等用来出租、承包或者以合作共建等形式进行非农业活动，最终导致成了“三无”建筑，使消防执法工作出现困境。

2.经济快速增长和交通运输业的迅猛发展，也是促使城中村、城郊集体用地、农村住宅用地被商业化的一个动因。特别国际贸易、国内贸易日益频繁，特别是国家一带一路战略的不断深入，跨国铁路、国际航空、跨国高速公路网的建立，极大地促进该地区经济发展，随之而来的就是对一些物流仓库、生产厂房、堆场的大量需求，这些场所用地有相当大一部分是用城中村、城郊集体用地或是住宅用地建盖起来，给消防执法带来了困境。

3.由于该地区地处西南地区，与多国毗邻或接壤，又是国内少有的热带雨林地区之一，是国内旅游的一个热点地区，特别是在一些传统节日和民族节日期间，再加上这里冬天特有的气候，前来旅游和避寒的人数逐年高升就导致了一个住宿紧张的问题，为此城中村、城郊农民便将自家住宅或是住宅用地建盖为供游客住宿和休闲场所，且并未取得任何消防手续，也给消防执法带来困境。

二、存在的问题

1.用地性质未得到有效解决

众所周知，村民自建住宅，是村民利用本村集体土地建盖的供自己使用的房屋，农村集体用地多用来进行农业生产等，因此消防法律法规并没有将其纳入到建设工程消防监督和消防监督检查范围之内，但当这些土地在用地性质上发生了根本的变化时，就对公共消防安全提出的一个难题，首当其冲的就是用地性质的变更。

2.建筑消防隐患多，未按要求配备消防设施设备

这些建筑无论是用作公众聚集场所还是用作厂房、仓库等，都不是随城市规划而建立的，而是一个由市场主导的自发行为，在建立之初并没有按消防规范要求去设计，再加上城市土地的稀缺性，就使得土地寸土寸金，导致建筑本身就有先天消防隐患，一些厂房、仓库则在耐火等级、防火间距方面因成本原因降低消防要求，尤其在一些大空间、大跨度钢架结构中并未采取任何防护措施，更有者还采用可燃夹芯泡沫板材等国家明令禁止使用的建筑材料，导致隐患负荷增加。

3.无法办理相关消防手续

按要求公众聚集场所在投入使用营业前，建设单位或使用单位应当向消防机构申请消防安全检查，其中必须要提供的一项材料为场所依法取得的建设工程消防验收或者进行竣工验收备案的合格法律文书复印件，若场所是临时性建筑且是人员密集场所的，还应当提供规划部门批准的证明文件。而这些在城中村、城郊土地上建盖的经营性场所其使用性质发生变化后就必然要办理相关手续，当然也包括消防手续，但这些场所并未办理任何手续，成了执法拦路虎。

三、对城中村自建经营性建筑办理消防许可手续的思考

（一）法理学依据

1.重视法的秩序价值

法的价值意味着法律对于人们而言拥有的正面意义，即通过法的普世价值引导人们做出既符合法的价值精神又能对自身关切的问题借助法律行为来实现和得到保障，在这种状态下，各种社会关系、法律关系、人际关系得以确立，在日常生活中形成一种贯有的行为模式和行为状态。同理，在城中村、城郊农村中集体用地、宅基地等如不遵循原有的生产模式而改为商业经营模式，则必然是对法的秩序价值引起了混乱，在价值定义上出现失衡，但法的秩序价值仍然是维持秩序的平衡和稳定，本质并没有变。因此当土地性质发生变化后，法的秩序价值就体现在对变化了的行为模式仍然是秩序定义，即使变化了的客观事物遵循法的价值规律。

2.对法律的正确解释和理解

对法律、法规的正确理解和认识对指导执法工作具有重要的意义，诚然能对法律作出解释的必然是国家权威机构，城中村、城郊土地以及宅基地在私权范围内并不需要消防介入，但进入到公权利视野中，对法律、法规的理解必然是要遵循对法律权威解释机构所公认的规则和原则，当原来不在消防法律法规范围内的城中村、城郊建设工程、公众聚集场所则又回到了监督监管范围。但是这些场所不能一概而论就是农村集体用地、宅基地，还有的是私人购买土地或者说是出让地，即不能对其进行扩大解释说私人土地也属于农村集体用地或者是宅基地，也不能作缩小解释说其不在消防监督检查范围之内，而是要遵从法律的本义。

（二）重视法律的引导规范作用

1.当这些城中村、城郊土地、宅基地被用作经营性的建筑场所使用时，就必然是消防监督检查和监管的对象之一，也就是说必然要办理消防行政许可手续，这就要求在执法工作中明确只有符合消防要求的场所和建筑才具备消防行政许可的条件，否则就是非法建筑，是消防重点整治的对象，其执法目的是要求这些场所按照消防安全要求进行建设和使用。

2.正确对待和处理城中村、城郊土地用作经营性场所的消防手续

首先，私人自建住宅不能简单等同于村民自建住宅。城中村、城郊中村民自建住宅有一部分并不属于村民自建住宅，而是村民通过出让、租赁、承包、购买等形式取得，也不是法律定义的村民自建住宅，无论是否被用作经营性场所时，都是消防监督检查的对象。

其次，利用城中村、城郊农村集体土地、宅基地进行工程建设，其性质无论是厂房、仓库还是其他经营性场所或者公众聚集场所，这种情况多为建设者、经营者通过租赁、承包、合作、购买等方式取得的农村土地使用权，已不是简单的村民自建住宅，已在消防监督管理的范围之内。

再次，利用已建成的村民自建住宅进行改建、扩建而用于非自用住宅使用时，尽管这种情形是建设者、经营者通过租赁、承包、合作、购买等方式取得的农村土地使用权，但是进行行了二次装修、改造等且使用性质也发生了变化，不再属于单纯的村民自建住宅，是消防监督监管的对象。

最后，对取得用地规划的村民自建建筑，是以村民自建住宅的住宅进行建设申报的，但在实际使用上是以一些人员密集场所或者公众聚集场所等，且不属于地方性法规设定的情形时，依然是消防监督监管的对象。

综上，城中村、城郊集体土地、宅基地等村民自建经营性建筑的社会治理是社会发展中必然要经历的一个过程，有其社会历史性和时代性的特征，在社会治理、全面深化改革的进程中，这些村民自建经营性建筑将在法治化道路上动行，这也是消防执法的最终归宿。

[1]曹邦卿,方正.城中村消防安全等级模糊综合评价模型构建[J].科技通报,2015,（11）：271-276.

[2]张九海.城镇化进程中消防管理创新工作探究[J].消防界（电子版）,2016,（05）：20-21.

[3]王竟萱.城中村改造对于城市消防安全影响的研究[J].消防技术与产品信息,2015,（03）：58-60.

赵志武（1983-），男，汉族，本科，甘肃永昌人，工程师，主要从事消防监督工作。