美国食品安全第三方认证立法与实践

廖迅

[摘 要] 随着食品安全问题日益突出与食品供应链全球化的发展，一些国家开始利用第三方认证协助本国监管机构开展食品检验工作。作为发达国家，美国关于食品安全第三方认证规定不但法制化，而且在执行过程中都做了具体要求，尤其是采取“第三方认证立法”的措施，能让消费者吃得放心，这无疑是宝贵的可供借鉴的经验。一是必须确立食品安全社会共治理念；二是应厘清第三方机构概念；三是应增强第三方社会公信力。

[关键词] 食品安全；第三方认证；食品安全现代化；社会共治

[中图分类号] D（9）83.4 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）07-0084-11

食品安全已经成为日益突出的全球性公共问题，然而各国普遍面临监管力量不足的挑战。食品供应链全球化发展，更凸显了各国追溯进口威胁的资源瓶颈。面对这一困境，创新食品安全治理机制，借助第三方认证来分担监管机构的执法负荷，不失为可取之策。

随着我国政府监管体制的改革和政府部门公共管理职能转型，政府正逐步放开市场，允许法定认可的第三方食品检验机构进入部分强制性检验检测市场。然而第三方认证有其固有的局限性，而我国的第三方检验检测行业尚不成熟，仍然面临不少亟待改进的问题。相较而言，美国国内早已存在第三方认证参与食品安全治理的实践，而《食品安全现代化法》（Food Safety Modernization Act，简称FSMA）则将第三方认证引入进口食品监管体系。

第三方认证机构是指根据一定的标准和合规方法，秉持客观、中立、透明的原则，评估和认证产品质量和安全性的私人或公共机构。第三方认证机构通过向利益相关方提供关于产品及其生产流程的信息来提供保证[1]。许多发达国家都并行存在公益性和经营性的第三方认证服务。一方面，政府通过购买第三方的服务来满足公益性的需求，比如关系到战略层面和高风险的食品检测。另一方面，经营性第三方认证服务则尽可能寻求市场化。本文的考察对象正是后者。

一、美国建立第三方认证机制之目的

2011年1月，美國颁布了FSMA，授予了美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，简称FDA）更大的监管权力和更高效的监管工具。在进口食品监管方面，FSMA的一大亮点是将第三方认证（third-party certification）这一市场行为引入了进口食品监管体系。

（一）缓解监管资源短缺压力

FDA之所以要借助第三方机构对进口食品实施检查，主要原因在于人力资源短缺和财政经费匮乏导致的监管力量不足。

在美国，FDA负责监管将近80%的美国食品供应，监管对象包括167000余家在美国注册的食品生产加工企业以及食品批发、贸易、仓储企业，超过25万家在国外注册的进口食品企业。此外，FDA还要协助地方政府实施监管。但FDA的人力资源与如此巨大的任务总量并不匹配。根据2011年的统计数据，FDA负责食品监管的工作人员仅为2800人左右[2]。 2013年，FDA的食品检查员仅有1000人[3]。

FDA的工作经费主要来源是国会的年度拨款和对食品设施的收费。2012年，FDA共计需要30亿美元才能完成对所有国内和进口食品的检查，但当年对食品安全检查工作的财政拨款只有10亿美元。近年来，虽然财政拨款有所增加，但仍然不足以应付FDA日益增长的工作任务。按照奥巴马提议的2017年预算，FDA将在2017财政年度获得51亿美元资助，比2016年预算增加8%，但是专家认为，“这一增长并未反映出该机构所做的工作以及每年还须做的更多工作”[4]。

由于财政经费匮乏和人力资源短缺，FDA较少对其负责监管的企业实施检查，其食品安全执法主要依赖于在食源性疾病爆发时启动调查并要求不符合安全标准的食品企业自愿召回，这一做法由于无法保障进口食品的安全而在近年屡遭诟病。美国政府问责办公室 [5]（Government Accountability Office，简称GAO）在报告中提到，某些由FDA监管的食品基本上十年才会被检查一次[6]。 2012年FDA年报显示，FDA在2011年共检查19073家国内食品企业，占企业总数的11%，共检查995家国外食品企业，占总数的0.4%[7]。

在监管资源早已捉襟见肘的情况下，FSMA要求FDA加大对食品设施的检查频率，即FDA必须在该法实施后1年内检查不少于600家外国食品企业，并且在此后5年内，每1年检查的外国食品企业总数应是前1年的2倍。对此，FDA认为，第1年的目标尚可达到，但若无实质性的资源增加或运作方式的根本变革，FDA不可能在第6年的时候完成对将近20万家外国食品企业的检查[8]。

采用第三方机构对进口食品实施检查，是FDA在监管资源没有实质性增加的情况下对检查运作方式的一大变革。FDA借助与第三方认证机构的合作，可以分担执法负荷，解决资源稀缺问题，提高监管效率。这也契合美国公共管理的有限政府模式。当然，第三方认证不能取代官方监督，FDA依然保留直接检查国外工厂的权力。

（二）延伸检查实现关口前移

美国疾病预防和控制中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC）相关数据显示，美国平均每年发生的食源性疾病达到4800万例左右，导致大约128000人次住院和3000人死亡[9]， 其中不乏进口食品引发的疫情。CDC认为，当前诱发美国食品安全问题的主要原因之一是食品生产和供应方式的改变，尤其是进口食品数量的增加[10]。专家预测，到2030年，美国市场50%的食物都依赖进口。

进口食品数量的增加直接导致了食品来源的多样性和风险控制的复杂性。食品企业和监管部门很难在产销整个链条之中始终保持可见的安全性控制。这就大大增加了追溯进口威胁的压力，一旦从食品控制不严格的国家进口食品，就会诱发大规模食品安全问题。例如2008年，从墨西哥进口的辣椒导致美国1442人次感染沙门杆菌病，其中286人入院治疗，2人死亡。

为确保进口食品达到美国国内同等安全水平，FDA不得不通过延伸检查实现关口前移，即通过FSMA及其配套法规将部分高风险食品的合规要求延伸到供应链上游。然而，对海外食品企业开展直接监管，实际上是一种域外执法，涉及到FSMA域外管辖权的合法性、国家主权、国内产业保护等复杂问题。为取得合法性，FDA将不得不花费大量的时间和精力和各国政府进行谈判协商，签订可比性评估协议。但是，借助可信任的第三方独立机构可以规避部分问题。因为第三方不受主权国家管辖范围的限制，不受政府机构层级的制约，加上第三方对企业所在地特殊生产流程和相关风险更加了解，所以其审核频率远高于政府抽检频率[11]。

二、第三方食品认证的利弊分析

如今，食品安全第三方检验认证服务已经迅速发展成一个全球化产业。在美国，超过500家第三方机构从事食品安全检查，其中不乏大型跨国企业[12]。位于行业领导地位的九家第三方食品检验认证公司建立的行业协会“食品安全服务提供商”（Food Safety Service Providers）称，其成员每年在100多个国家实施超过200000次审核[13]。 由此可见，食品安全第三方认证市场的规模之巨及其发展潜力。

（一）第三方认证的优越性

除了上文提及的所谓第三方认证可以缓解监管资源短缺、延伸监管触角等作用外，它还具有其他优越性。

1.检查需求适应性强。第三方认证可以灵活调整策略以弥补政府检查的局限性，从而更好地保护消费者。政府行政法规的完善常远远滞后于食品安全需求的发展，其原因在于政府决策必须以充足的科学证据和规范的决策程序为前提。而第三方机构可以相对灵活地更新认证标准、调整检查内容，以应对不断出现的食品危机，满足日新月异的食品安全需求。

比如2012年以前，美国农业部只要求肉制品生产商检测大肠杆菌的一种菌株，即O157 ： H7大肠杆菌。但近年爆发的食源性疫病最终显示都源于六种罕见而致命的大肠杆菌菌株（Big Six）。美国农业部花了四年才颁布新法规禁止销售上述菌株污染的肉制品。但是，在此之前，一些第三方机构在大型连锁仓储式超市好事多、美国牛肉制品有限公司等知名食品企业的要求已经开始检测蔬菜和肉制品是否存在这些致命菌株[14]。

2.及时避免损失。第三方认证可以避免产品召回所致的经济损失和名誉损失，保护企业品牌和市场份额。产品召回本身就意味着巨大的经济损失，而召回造成的名誉损失和顾客忠诚度的弱化又会进一步影响企业受益。一旦发生产品召回，顾客会倾向于减少与召回事件相关产品的消费，从而影响整个行业门类的发展。例如，莎莉集团的即食肉制品感染李斯特菌，造成20多人死亡，最终召回近3500万磅肉制品，是目前史上最大宗的食品召回事件，公司花费超亿万美元进行善后工作，之后数据显示整个行业的销售额下跌了22%。

3.降低交易成本。第三方认证可以改善全球化的食品供应链中的信息不对称状况，协调食品生产商、进口商、销售商的食品安全要求。沃尔玛、家乐福等大型连锁超市或麦当劳、可口可乐之类拥趸众多的跨国公司一般都要求其供货商通过第三方认证，且认证标准必须是经过“全球食品安全倡议组织”（Global Food Safety Initiative， 简称GFSI）认可的食品安全标准。通过认证就意味着产品具备了市场准入资质，这对供货商而言具有强烈而现实的激励作用，对销售商而言则降低了尽职调查的成本。

（二）第三方认证的局限性

第三方认证也有明显的局限性。从实践经验看，引发美国近年来几起重大食源性疫病的食品都通过了第三方认证。这说明第三方认证并不能在预防食品安全危机方面发挥显著作用。

表1和表2中列举的问题中，尤以独立性、规范性、执法权问题最为突出。

1.审核独立性低。由于存在利益冲突，第三方的独立性往往难以得到保障。第三方机构的报酬由其审核的食品企业支付，为了获得长期合作，不少检查员仅仅根据用户的要求进行检查，甚至对违规现象视而不见或在检查中弄虚作假。美国近几年的不少食源性疫病就部分归咎于把关不严的第三方检查员。更糟糕的是，第三方机构有时会把审核认证工作外包给独立承包商，其独立性更缺乏保障。比如，外包审核员匆匆对詹森农场进行了四个小时的检查之后，就打出了96分（满分100），认证等级为优。几天之后，该农场的甜瓜引发了美国近年来最严重的的食源性传染病。

尽管FDA已针对可能的利益冲突采取了防范措施，但在实践中，第三方机构在很大程度上仍然不得不依靠审核员个人的诚信来规避利益冲突。忧思科学家联盟（The Union of Concerned Scientists）认为，利益冲突是第三方认证体系固有的弱点，无法通过法律消除[17]。

2.指南依从性低。指南（Guidance）是FDA的重要监管工具，具有很强的指导性和实操性。但由于指南没有法律效力，第三方审核员往往并不以指南为标准实施检查。

2012年1月，美众议院能源及商务委员会就詹森农场甜瓜感染李斯特菌发布了调查报告，称第三方审核机构“生物食品安全有限责任公司”的审核员没有按照FDA的指南实施检查。造成李斯特菌污染的重要原因之一，是甜瓜在进行冷冻储藏之前没有用经过杀菌处理的水进行冲洗[18]。而FDA在2009年发布过有关新鲜瓜果处理加工的指南，其中就有关于瓜果冷藏前如何处理的内容。

上述第三方公司董事长Jerry Walzel辩护称，公司和农场都没有触犯任何法律。审核员评分的标准是审核某种方法和技术是否符合FDA规章的规定，而不是考虑指南有没有得到贯彻，因为“指南是建议……规章是法律（guidelines are opinions ... regulations are law）”；“实施审核的时候不会考虑FDA的指南。”[19]财经杂志《彭博市场》称，由于没有任何法律要求第三方审核员必须遵守联邦机构发布的指南和认证标准，也没有任何政府机构对其进行监管，第三方审核员宁愿遵守GFSI制定和认可的指南[20]。 3.执法权力缺失。在美国以往的实践中，第三方审核员只能审核待审核企业指定的区域，只能依赖企业的检测和样本记录来验证企业的洁净标准。当第三方审核员发现可能影响食品安全的重大缺陷时，既没有权力关闭工厂，也没有权力对产品实施禁令。事实上，第三方审核员没有在获得任何法律授权情况下采取任何措施。而且，第三方机构和企业签订的雇佣合同中一般都有保密协议，这意味着任何检查结果都不能公開，审核员和第三方机构都不能向监管机构报告检查中的发现，他们不受《吹哨者保护法》的保护。

此外，即使审核员发现并指出了问题，但是否采取整改措施的决定权仍在生产商手中。比如布拉斯加牛肉公司的肉制品在2006年引发大肠杆菌疫情之前，审核员就已发现问题并提出了整改建议，但是该公司却没有采取整改措施。

上述情况也发生在美国进口食品第三方审核中。2011年，FDA特别要求所有从墨西哥进口的木瓜都必须在指定实验室检测沙门氏菌。墨西哥木瓜生产商Parra Agroproductos SA为了躲避检测，加入了一个食品认证项目。该项目派出的第三方检查员在例行检查中发现木瓜包装车间附近有猪圈、家禽以及死去的鸟类，而且打包木瓜的柳条箱内有蟑螂。由于检查员没有权力要求生产商进行整改，他的检查报告没有产生任何作用。当FDA确认该生产商已加入认证项目之后，便豁免其沙门氏菌检测[21]。

综上所述，食品安全的第三方认证既有较为突出的优势，又有不容忽視的缺陷。在当前条件下，第三方认证可以说是效益最大化的次优选择。针对进口食品第三方认证可能出现的问题，美国已尝试通过FSMA及其配套法规进行规避和解决。

三、FSMA关于第三方认证的规定

FSMA引入的第三方认证主要运用在以下三个方面：

一是对外国生产企业的检查。FDA可以根据食品及其来源地的风险分析，对国外生产企业提出强制性认证要求。拒绝检查的食品不准进入美国市场。该认证可由出口国官方或第三方认证机构实施。

二是对外国供应商的检查。FSMA设立外国供应商验证项目（Foreign Supplier Vertification Program， FSVP），强制要求进口商必须验证其外国供应商具有充分的预防措施以确保食品安全。进口商可以雇佣第三方实施检查认证。

三是对进口商的认证。FSMA为进口商设立了自愿合格进口商项目（Voluntary Qualified Importer Program，VQIP）。参加者可以进入快速审查程序，从而更快地让产品进入美国。进口商加入VQIP的前提是为其提供进口食品的国外生产商必须获得第三方认证。

此外，为了防控第三方机构的利益冲突，FSMA规定，禁止从相关企业收受任何金钱、礼品等；需要在网站上公布其认证评估的企业名单，并包括认证评估的日期范围、报销费用等；在每年的自评报告中要写明防范利益冲突的措施情况。

四、对中国监管食品安全的启示

国家食品安全监管体系“十二五”规划中提到，通过政策引导和政府购买服务等多种方式，促进第三方食品检验机构发展。国家食品药品监督管理总局的三定方案也提出，推进食品药品检验检测机构整合，加大政府购买服务力度。美国的实践经验以及食品安全立法，可以为我们提供如下借鉴。

1.确立食品安全社会共治理念，完善第三方食品检测的配套政策和措施。美国的实践及立法已经表明，保障食品安全是所有利益相关方的责任。政府应为各类第三方检测机构参与食品安全治理提供体制环境。虽然当前政府鼓励第三方力量加入食品检验服务行业，但除了实力比较雄厚的大公司，国内大多数检测公司对接受政府购买服务还是有所顾虑。因为检测仪器设备往往要占用大量资金，小型企业的资金风险承受力较弱。我国应完善第三方食品检验的配套政策和措施，形成操作性强的实施细则并加以落实，如税收减免、优惠专项贷款等政策引导和资金扶持，才能激发第三方机构踊跃参与食品检测服务。

2.厘清第三方机构概念，进一步开放食品安全检测认证市场。FSMA规定，第三方认证机构可以是外国政府、外国政府部门的检验机构、外国企业或者其他符合标准的第三方组织机构。当前我国从事检验检测服务的机构主要包括隶属于政府部门的检验机构、企业性质的检测机构以及高校科研院所的实验室，这三者都可成为合格第三方。然后当前国内因行政垄断造成的行业壁垒较为严重。譬如政府不接受项目分包，因而只擅长做某类检测的机构就根本无法参与招标竞争。又如，跨国第三方机构即使已通过国际认证，也必须通过中国本土的认证和认可程序，同一公司不同实验室的每一项检测服务和产品都需进行行政审批。我国应进一步推动食品安全监测认证市场化，之前由政府承担的检测任务应向第三方检测认证机构开放，实现国有检验机构与政府职能部门剥离，简化审批手续环节，为各类第三方机构公平竞争提供保障。

3.增强第三方社会公信力，建立健全第三方检测机构管理机制。第三方检验检测的目的就是为了保证检验检测服务的独立性、公正性和权威性。就美国实践来看，防范利益冲突是监管第三方机构的重中之重。政府应健全针对第三方的审核授权制度，并对审核过程进行信息公开，发挥媒体、社会组织以及公众的监督作用。应建立第三方食品检验机构信用评价体系，建立信用档案。应加大企业违法成本。加大对失信违法行为的惩罚力度，一旦发现弄虚作假，应采取罚款、取消资质、辞退涉事人员、追究刑责等手段对失信违法行为进行严惩。

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[责任编辑：曾 菡]