“一带一路”：以国际合作推进全球治理变革

【摘要】“一带一路”战略光大了古丝绸之路的合作精神，焕发出共商、共建、共享的全新合作理念。以合作视角认知发展，以合作愿望担当责任，以合作途径谋划共赢，体现了“一带一路”战略的题中本义。国际合作不仅紧扣地区和全球发展脉搏，而且促进国家战略对接和互利共赢伙伴关系的培育，进而助推“一带一路”战略的实施。在“一带一路”战略架构下，有效推进国际合作必须坚持理念推介与政策指导并行，项目推进与机制对接相向，大国协调与多方合作同步，方式创新与风险防范兼顾。

【关键词】“一带一路” 国际合作 全球公共产品 互利共赢

【中图分类号】D812 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.08.003

“一带一路”战略传承古丝绸之路平等开放、和平包容的合作精神，以“共商、共建、共享”的全新合作理念，向世界宣示中国进一步扩大开放的国家意志，也传递了中国合作共赢的原则主张。习近平主席强调：“‘一带一路不是中国一家的独奏，而是沿线国家的合唱。”①国际合作内生于“一带一路”战略，使沿线国家凝聚合作共识、夯实合作基础、抓牢合作主线、维系合作友谊、共享合作成果，不仅展示了“一带一路”战略携手沿线各国联通联动、互利共赢的合作逻辑，更向世界各国贡献了探索人类社会开放创新、和平发展的中国方略。

国际合作是“一带一路”的题中之义

“一带一路”战略蕴含着国际合作的要求与原则。平等开放是国际合作的前提条件，公共产品的引领性供给是国际合作中大国的责任担当，协商协同、互信互利是国际合作的基本原则，这些构成了“一带一路”战略的题中之义。

以合作视角认知发展，奠定开放平等的战略基础。“一带一路”战略以古代丝绸之路为历史依托，致力于焕发各国各民族和平交流传统的现代光芒。习近平主席指出，只要坚持平等互利、合作共赢，不同种族、不同信仰、不同文化背景的国家完全可以共享和平、共同发展。②对和平的追求属于中华民族的优良传统，既奠定了“一带一路”的战略基础，也展现出当代中国的大国和平情怀。中国政府多次强调，“一带一路”相关国家基于但不限于古代丝绸之路的范围，各国和国际、地区组织均可参与，让共建成果惠及更广泛的区域。③这意味着“一带一路”战略不仅是中国对世界各国的和平开放，也是世界各国对中国的和平开放，更是各国彼此间的和平开放。通过和平方式带动一批发展中国家实现开放和发展，必将不断汇聚维护世界和平的积极力量和正能量。

“一带一路”战略也将发展视为重要的人类命题，不經营势力范围，不进行排他性制度设计，不谋求地区主导权，展现了有别于其他制度设计的合作特征。结合自身融入全球体系、开展对外合作的实践经验，中国深刻认识到旧的国际体系与机制安排对发展中国家的制约。面对不公正、不平等的国际政治现实，中国逐步摸索出一套具有东方智慧的发展模式，坚持平等协商基础上的互利合作，综合利用援助、投资和贸易手段，解决制约发展的基础设施瓶颈，发挥发展中国家的优势，实现共赢发展。④这一模式内含的平等相待、不分亲疏远近和自主选择、不强加政治意愿的特征体现在与沿线各国的具体合作中，展现了“一带一路”战略的理念优势。同时，“一带一路”战略不是替代，而是谋求与现有合作机制和各国发展战略的对接，并发挥完善和强化功能;只要照顾到参与方的发展需求并得到认可，即可启动实施。⑤平等包容的合作特征为“一带一路”减轻了共建阻力，提升了共建效率，在确保可持续性发展的基础上，有助于国际合作真正“落地生根”。

以合作愿望担当责任，引领全球公共产品供给。在“一带一路”战略的推进与实施中，中国以负责任的大国担当，与沿线各国共享发展机遇，积极承担全球公共产品供给成本。习近平主席表示：“欢迎大家搭乘中国发展的列车，搭快车也好，搭便车也好，我们都欢迎。”⑥外交部长王毅也提出：“‘一带一路构想是中国向世界提供的公共产品，欢迎各国、国际组织、跨国公司、金融机构和非政府组织都能参与到具体的合作中来。”⑦公共产品的引领式供给回应了国际合作的现实需求，展现出中国带动沿线国家共同发展的担当与能力。

“一带一路”沿线的多数国家处于工业化初期。由于缺乏资金和技术，这些国家长期受制于落后的基础设施和发展状况，丰富的能源资源难以转化为经济效益，更无力承担环境治理、疾病预防、妇女儿童权益保护等联合国发展议程的落实责任。虽然西方国家在二战后设立了许多发展合作机制，但由于已经完成劳动密集产业发展和基础设施建设阶段，它们在产能转移和基础设施援建方面不具备比较优势。⑧2008年金融危机后，美日欧等国家经济发展低迷，提供世界性公共产品的意愿和能力减弱，国际合作中出现了公共产品短缺的局面。

由于中国正经历从全球产业链中低端向高端转型的历史时期，“一带一路”战略成为中国通过全方位开放塑造技术—资本密集优势的重要举措。⑨“中国建造”对外承包工程完成额从21世纪初的100亿美元上升至2014年的近1400亿美元。⑩在高铁、电网、港口、道路等基础设施建设领域，中国积累了丰富经验和技术优势，可以满足沿线国家对工业产品和制造技术的需求。考虑到周边欠发达国家共建“一带一路”的现实困难，中国政府斥巨资设立了亚洲基础设施投资银行和丝路基金，积极引领公共产品供给，在一定程度上扭转了公共产品供应不足的局面，也展现出发展中大国的责任担当。中国是全球化的受益者和国际合作的推动者，通过“一带一路”战略创造了一种“主导加众筹”的公共产品供给模式。?以整合代替包办，以多方参与代替单方指挥，不仅缓解了国际合作的现实困境，而且合作进程与合作成果更具务实性、持续性和可期性。

以合作途径谋划共赢，搭设共商共建共享新平台。2014年6月5日，习近平主席提出，中阿共建“一带一路”，应该坚持共商、共建、共享原则。?这一原则契合国际合作协商沟通的内在要求，是对国际合作扩大共识、协同发展、互利共赢过程的高度凝练。

首先，“一带一路”战略源于一系列合作倡议的整合，充分展现了与沿线国家共商共议、共同设计的思路。2013年以来，习近平主席与李克强总理多次访问中亚国家，以推动双边多边合作共商共议。在访问哈萨克斯坦期间，习近平主席与其总统纳扎尔巴耶夫同意共同建设“丝绸之路经济带”，并协调双方在一系列项目合作上的立场，在访问印尼时提出建设“21世纪海上丝绸之路”。李克强总理在访问巴基斯坦、印度时分别提出打造中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊。“一带”和“一路”倡议分别在哈萨克斯坦和印尼提出，体现了中国与东道国的共商原则，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》也充分聚合了沿线国家的利益和需求，包括增强开放性、争取早期合作成果、重视人文合作与生态环保、鼓励企业创新等。?

其次，沿线国家拥有不同的资源禀赋优势，密切合作有助于拓展新的区域优势与发展空间，也体现了“一带一路”战略的创新。“一带一路”横跨欧亚大陆，联通三大洲，联动六十多个国家，辐射世界各国的合作发展。这一宏大战略设想的实现，必须整合不同国家、国际组织和民间团体的优势。“中国与沿线国家存在政治互信、地缘毗邻、经济互补等优势”，只有通过参与共建，才能“将这些优势转化为务实合作，促进沿线国家和世界的共同发展”。?“一带一路”战略展现了国际合作“扬长补短”的特点，秉持参与共建原则，就能凝聚各国比较优势，充分彰显国际合作效应。

最后，共赢共享是国际合作的核心，也是“一带一路”战略的目标。缅甸驻华大使曾表示：“每个国家都需要发展经济来提高人民生活水平，中国的‘一带一路倡议是个非常好的双赢模式，缅甸及其他沿线国家必将从中受益。”?不仅是发展中国家，发达国家也不愿意错过“一带一路”战略的建设机遇。英国申请加入亚投行极大地提升了亚投行的代表性和国际形象，减轻了“一带一路”的建设阻力;更重要的是，英国借此机会密切了同中国以及亚洲各国的经贸联系，获得了分享“一带一路”合作发展红利的机遇，也拓展了自身参与全球经济治理的舞台。共赢共享理念体现了国际合作的本质，也激發出“一带一路”战略的吸引力和生命力。

国际合作助推“一带一路”战略实施

“只有合作共赢才能办大事、办好事、办长久之事。”?在全球化大背景下，国际合作既是时代潮流，也是全球治理的发展方向，不仅为“一带一路”沿线国家的战略对接和共同发展提供了制度条件，也创造了促进各国相互了解、增信释疑的机遇，为构建全球性伙伴关系打下良好基础。

国际合作紧扣地区和全球发展脉搏。在世界格局加速转型、全球性挑战日益增多的当下，全球化与逆全球化相互作用，多边主义与保守势力互相交织，全球治理和世界秩序变革朝向更公正合理的方向发展。这是“一带一路”战略提出的时代背景。

首先，国际合作是和平发展时代主题的内在要求。党的十八大报告指出：“弱肉强食不是人类共存之道，穷兵黩武无法带来美好世界。要和平不要战争，要发展不要贫穷，要合作不要对抗，推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界，是各国人民的共同愿望。”?世界正朝着多极化、全球化、多样化的方向持续推进，对国际合作多层次、全方位、跨领域的要求日益突出。合作是和平的保障，是发展的助力，也是“一带一路”战略试图回应的国际需求。

其次，国际合作是世界经济增长解困的重要方法。世界经济仍处于金融危机后的复苏期，欧元区并未走出主权债务危机的困局，贸易保护主义势头渐盛。“在全球化和各国不同的经济与政治周期作用下，金融危机高峰时各国‘同舟共济的精神难以为继，利益冲突和纠纷有增无减，政策立场协调难度加大。”?虽然新兴经济体在后金融危机时代对拉动世界经济增长发挥了重要作用，但国内的结构性矛盾和社会问题影响了后续拉动力。全球经济的发展不仅需要新的增长动力，更需要多层次、多渠道和多方位的协同发展和产业合作，促进贸易与投资自由化、便利化，为新形势下的国际经贸合作与发展探索新模式、新路径。?

最后，国际合作是全球治理的必要手段。国际体系的整体性和复杂性日趋增强，全球发展不平衡的加剧导致恐怖主义、粮食问题、能源争夺和网络安全等全球性问题不断凸显，远远超出一国的治理范围和能力。冷战后的国际政治实践证明，国际合作是推动国际社会发展的核心动力，全球性问题必须通过国际合作寻求解决之道。此外，全球治理体系变革也对国际合作提出了更高要求。全球力量对比变化进入加速期，提升全球治理能力，推动全球治理体系变革是大势所趋。国际社会尤其是发展中国家只有深化合作，才能推动国际体系有序变革。

国际合作促进国家战略对接。由于国际公共产品的供给超出一国的能力，只有加强国际合作，通过集体行动共同生产和供给，才能达到应有的规模效益。?中国和“一带一路”沿线国家都有振兴国家经济和推动社会发展的战略规划，如俄罗斯的欧亚经济联盟、欧盟的“容克计划”、哈萨克斯坦的“光明之路”计划、越南的“两廊一圈”规划、印尼的“全球海洋支点”计划等。通过国际合作有效对接这些战略规划，将中国的发展机遇拓展为沿线国家共同的发展机遇，无疑将极大地促进一带一路战略的顺利实施。

第一，实现不同发展阶段国家的对接。国际产能和装备制造合作推动了各国生产能力的升级、互补与优化，实现了不同发展阶段国家的战略对接。“一带一路”沿线各国处于不同发展阶段，既有工业化起步、需要产业设备和生产线发展制造业的发展中国家，也有拥有领先技术和高端设备、寻求稳定能源供应和消费市场的发达国家，还有处在工业化中期、拥有装备制造优势和中端生产线的中国。“一带一路”覆盖的国家在全球化产业链中首尾相连，通过国际合作实现国家发展战略的自主对接，不仅可以满足发展中国家的基础设施建设需求，有助于中国产业装备的更新换代，也有利于发达国家扩大出口。

第二，实现援助优势的对接。中国与有关发达国家共同开发作为第三方的发展中国家市场，为实现南北合作与南南合作援助优势的对接提供了机遇。“一带一路”战略容纳了南北合作与南南合作两种差异明显的模式。南北合作已经形成相对规范的援助体系，但效果不佳;南南合作则正在探索一套符合发展中国家利益的援助规则，合作成果逐步展现，两者各自具有比较优势。在此情况下，三方合作成为实现两种模式对接、有效推动发展合作的新形式，不仅为发达援助国和新兴援助国搭建了连接渠道，双方可以在资金、技术、知识和经验的转移共享过程中增强对话与联系，而且双方以比较优势支持受援国发展，可以提高援助的适用性和有效性。此外，新兴援助国通过合作也提高了自身的援助能力和国际形象，发达援助国则借机改善了自身的援助方式。

最后，实现全球性技术标准的对接。技术标准化不仅是实现“一带一路”互联互通的重要抓手，也是提升我国对外开放水平、增强外向型经济竞争力的主要依托。通过与沿线国家在铁路、电力、港口等领域的基础设施合作共建，实现技术标准体系对接，是提高中国标准国际化的重要契机。探索绿色低碳、可持续发展的全球性技术标准对接，共同塑造全球化绿色标准，也需要以高水平的国际合作为支撑，如中欧凭借成熟的合作关系，正在不断探索构建气候变化、智能交通、新型城镇化、智慧城市等方面的战略合作。

国际合作培育互利共赢的伙伴关系。互利共赢的伙伴关系是对“一带一路”倡导的“利益共同体、责任共同体、命运共同体”理念的形象化表达。合作以共同利益为前提，并构成责任共同体的基础，经济联通与社会联动也有助于各方形成兴衰与共的命运共同体。

首先，国际合作有助于扩大共识，增进共同利益。在合作基础上实现互利是伙伴关系的基础动力。“一带一路”框架下的国际合作是中国联通周边国家的重要依托，是中国探索联通亚欧大陆、推促跨区域大合作的新途径。通过实现基础设施互联互通和贸易投资便利化，带动沿线国家对外开放，可以激发跨区域市场潜力，将产能的互补性转化为经济发展的增长点和社会进步的助力器，为合力打造纵贯东西的经济大走廊、整合沿线国家共同利益奠定基础。为实现共同利益，参与国在满足自身利益的同时必须兼顾他国利益，以维护良好的合作关系，从而不断强化域内国家“我中有你、你中有我”的利益共识，扩大彼此的利益交汇，增进各国的利益融合。

其次，合作各方共担风险与责任，增进彼此互信。经济相互依赖促进国际合作的发展，而国际合作本身又加深了相互依存。“一带一路”倡议提出以来，中国政府的外交宣示始终贯穿以合作促互信、以互信谋发展的逻辑。从“亲、诚、惠、容”的周边外交新理念到“全面、共同、合作、可持续”的新安全观，中国政府主张以沟通、磋商、协同的合作方式发展国际关系，不断增进彼此的融合度和信任感。国际合作是一个持续博弈与磨合的过程，通过参与这一过程，合作各方充分认识自身的责任和义务。通过合作构建的信任，能够激励各方共担全球治理责任，对促进世界经济持续增长和平衡世界政治格局发挥应有的作用。

最后，合作精神不断内化和外溢，维系伙伴关系。国际合作需要互学互鉴，“一带一路”战略以全新的合作连接起不同区域、不同文明、不同历史的国家和人民，倡导和谐相处、东西互鉴，将平等、开放、共商、共赢的理念不断内化于合作进程，增强彼此的交流和互动，增进相互认同与理解。这种观念的共享不断体现在国家行为中，并持续影响国家间关系。正如习近平主席所强调的那样，通过“加强各领域务实合作，不断扩大合作内涵和外延，推动取得符合人民期待的合作成果”，合作精神不断内化有助于“增进彼此理解，携手构建起人类命运共同体”。

“一带一路”战略下的国际合作原则

三年来，“一带一路”战略的实施已经取得一系列合作成果，并将迎来新一轮建设高潮。在“一带一路”战略架构下，全面有效地推进国际合作必须坚持如下原则。

理念推介与政策指导并行。“一带一路”建设必须兼顾理念推介与政策指导，在良好的舆情环境中共商合作政策，在明确的政策推动下深化理念共享。“一带一路”既是跨区域经贸合作的重大工程，也是跨文明友好交流的良好愿景。中国政府通过工作报告、白皮书、论坛发言等形式，向外界传递了一系列合作理念。为了避免“一带一路”战略流于口号或概念，消除外界对“一带一路”倡议的模糊感，中国政府出台了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，从政策文件层面详细阐述“一带一路”战略的合作思路与规划，形成了理念推介与政策指导并行的宣介模式。习近平主席强调，要重视和做好舆论引导工作，通过各种方式，讲好“一带一路”故事，传播好“一带一路”声音，为“一带一路”建设营造良好舆论环境。同时，还应加强配套政策的研究和出台，让“一带一路”战略更加真实具体。“一带一路”建设涉及一系列部门，涵盖诸多政策领域，只有理念推介与政策指导并行互补，才能实现“一带一路”政策沟通与民心相通的目标。

项目推进与机制对接相向。项目推进和机制对接相向与“以点带面、从线到片，逐步形成区域大合作”的思路逻辑一致。“点”即指在双边框架下的项目合作。推进与沿线国家的项目合作使“一带一路”战略在启动初期发展迅速。据统计，2016年，我国对“一带一路”沿线53个国家直接投资145.3亿美元，占同期总额的8.5%;对外承包工程新签合同额1260.3亿美元，占同期我国对外承包工程新签合同额的51.6%。项目合作拥有需求明确、对接精准、资源调动快速、合作成果转化迅速的优势，能够夯实“一带一路”战略的合作基础，增强沿线国家的合作信心。中国企业已经在“一带一路”沿线20多个国家累计建设56个经贸合作区，累计投资超过185亿美元，为东道国创造了近11亿美元的税收和18万个就业岗位。

“一带一路”建设还需要制度保障，从而实现顶层设计下的有序推动。“一带一路”覆盖地区的一体化程度差异显著，很难在统一的多边框架下开展有效合作。沿线地区也已经形成众多双、多边合作机制，例如大湄公河三角区、欧亚经济联盟、亚洲合作对话、亚信会议、中国—东盟自贸区、中亚经济合作区等。这些合作机制为推动国际合作发挥了重要作用，但目前遭遇机制重叠、动力不足、效率偏低的发展瓶颈。以制度导向推进“一带一路”合作可以将重心置于对接、整合并优化上述合作机制，通过丰富合作机制层次，简化国际合作流程，增进合作各方沟通，加强各国利益协调，将已经形成的区域合作水平推到更高层次。中国也能在搭建制度合作平台的尝试中，不断塑造自己的全球治理角色，更好地为国际合作提供公共产品。

大国协调与多方合作同步。大国协调对整合域内利益和加速合作进程发挥着主导作用。俄罗斯、美国、印度等都是对“一带一路”建设具有重要影响力的大国，与中国既有共同利益，也存在竞争。中国应基于既有的双边合作基础，加强大国间合作与协调，发挥大国在“一带一路”建设中的带动作用。一是强化中俄战略合作关系。巩固中俄能源合作成果，挖掘新能源技术合作开发优势，并将成功经验扩大到沿线国家的能源合作中。妥善协调好双方的中亚政策，共同维护中亚地区稳定，释放中、俄、中亚各国的产能合作潜力。二是增进中美战略对话与沟通。推动中美在中亚安全事务、中东能源运输和价格稳定、阿富汗经济援助等议题上的协调，消减美国对与中國在相关领域开展国际合作的疑虑。三是扩大中印在协作勘探和油气资源开采方面的共同利益，包括推动双方共同参与全球能源治理，维护海上通道安全，避免在中亚能源资源贸易、上游投资等领域的竞争。此外，加强与欧洲大国在非洲事务上的协商也至关重要。

“一带一路”建设还有赖于相关国家和国际组织的参与合作。共建共享要求“一带一路”战略提供多方参与的平台和条件：一是秉持和平开放、平等包容的战略基调，规避合作门槛限制;二是丰富国际合作的层次和领域，不断拓展利益空间;三是公正设立合作机制和规则，尊重各国对发展道路的选择权;四是走有新兴市场特色的区域发展道路，符合发展中国家整体利益，提升欠发达国家的发展能力;五是加强发达国家与发展中国家在重大全球性问题上的沟通和协调，为实现世界和平、稳定、繁荣增添更多机遇。

方式创新与风险防范兼顾。“一带一路”战略下的国际合作在规模和方式上史无前例。将沿线国家对外开放、合作发展的战略规划视为全球联通联动的有机组成部分，谋求战略对接和互补发展，是一项复杂的系统工程，需要用创新的思维与方式来弥补参与各方国力和国情的差异，克服合作进程中的冲突与障碍。

创新也意味着挑战与风险。“一带一路”战略的联通联动决定了它面临的风险具有传导、交织、伴生、长期的特点。中国历来奉行不干涉、不结盟的外交原则，在国家战略层次指导中国企业和公民“走出去”，面临着安全形势严峻、相关政策不稳定、人员保护难度大、海外经验不丰富等风险。因此，应完善总体战略规划，统筹国内外风险管控体系，合理规避和分散风险。一是完善战略顶层设计，引导参与各方协调合作;二是加强沿线安全形势的研判和风险评估机制建设，制定海外利益维护预警方案;三是增加中国维权的政策选项，提升沿线国家安保能力;四是借鉴其他国家国际维权经验，注重发挥中国自身优势。

（南开大学周恩来政府管理学院博士研究生韩笑为本文的第二作者）

注释

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责 编∕戴雨洁