刍议理性官僚制

2017-07-07张志伟

卷宗 2017年8期

张志伟

摘要：官僚制这一概念有着双重含义。一种是广义的官僚制概念，它包括东方与西方千百年来在各自的历史发展进程中所形成的官僚制度体系。另一种则是当前学术界所研究的官僚制即狭义的现代官僚制，特指以韦伯范式为核心的政治组织行为体系。本文立足于理性官僚制的基本内涵，从韦伯模式对政治组织行为系统的阐述入手，着眼于未来的发展趋势，以理性官僚制为研究对象，采用了文献资料法、内容分析法等研究方法，系统梳理了中外学者关于理性官僚制的看法，并对其内容进行了剖析，厘清了其内涵、特点、优劣之势与未来发展趋势。

关键词：理性官僚制；评述

1 理性官僚制概述

（一）官僚制的内涵

随着社会生产力的不断发展，社会经济的不断进步以及组织规模的不断扩大，官僚制成为了社会发展的必然产物。马克斯韦伯一直认为，官僚制是具有较多特征的组织形态，而层级制度的玩着呢过与集权统一是其最大的特点。同时，它也是现代社会组织主要青睐的管理制度。它的来源主要是三个方面，即法规理性、个人魅力以及习俗惯例这三个方面，其中，最适合官僚制的形式就是法理权威[1]。从外观上来看，法理权威式的官僚制与传统组织之间具有很大的相似性，但是与传统组织不同的是，官僚制通过正规的决策文书、合理合法的人事行政力度、层级节制的权力体系以及依照规程办事的运作机制等来处理与其他组织形式之间的关系，从而确立了其独树一帜的现代组织形式的地位。

（二）官僚制與生俱来的价值

学者竺乾威认为，无论我们根据哪条原则或者准来进行相关的治理，政府部门都需要一个组织形态的基础和形式。从我们目前的发展可以看出，无论是来自新公共服务主张的治理还是新公共管理的治理来看，官僚制的组织基础以及组织形态的事实还是依旧无法改变。从这个角度出发，我们难发现官僚制与生俱来的价值仍然值得我们去细细体会。[2]大致可分为三个大的方面。

1.官僚制是社会工业化的必然选择。官僚制是大工业时代的志产物，早期的传统组织过分依赖个人和裙带关系、采用随意的、主观的、不可捉摸的管理方式，不适合大型企业组织管理的需要的要求。大型企业在生产力加速发展的过程中规模、种类也在不断扩大。因此，需要高度统一，有准确、连续、稳定的秩序来保证。由此官僚制应运而生，以适应着大型企业组织的需求，凭借着其高效、理性风靡了整个世界近一个世纪之久。

2.官僚制组织模式的可取之处。学者谭融等认为官僚制在组织运行的过程中所体现出的种种优势在今天看来仍然有借鉴意义[3]。

（1）对组织形态的理性化配置。官僚制揭示了行政组织中的许多重要的特征和管理原则，专业分工、权责权限、层级节制、考试录用、工作报酬等形式依然是一个组织得以运行的基础。

（2）把行政管理与效率结合在一起。与传统的行政制度相比，官僚制在慎重性、明确性、精确性、运作一致性以及速度等诸多方面是处于优势地位的。

（3）官僚制仍然是现在国家组织运行的主要形式。官僚制组织模式符合各个国家政府的层级设置，按程序办事仍然是各国行政的基本原则，而政府的实质要求本身就是让政府工作人员保持中立。就这个意义来看，官僚制有着不可替代的作用。

3.官僚制内在的精神价值

学者杨黎婧等人认为，官僚制通过摒弃在行政管理过程中的一些人治因素，运用自身的理性精神、科学精神以及法治精神来有效地避免行政人员出现徇私舞弊的现象，给社会带来了理性与效率。虽然官僚制对于其自身所存在的弊端难以克服，但是它自身体现出的精神应该受到现今社会的鼓励和提倡[4]。社会中有人想要完全否定官僚制的历史意义是根本不可取的，想要完全剔除官僚制的做法也是不可取的，因为无序与冲动永远受到官僚制所具有的冷静与理性的制约。

2 理性官僚制面临的挑战

作为一种组织形式，官僚制在20世纪几乎成为了所有国家治理政府的必然选择，成为了“现代社会的世界命运”。然而进入21世纪以来，随着社会环境的变化，官僚制自身面临着巨大挑战。笔者在查阅诸多学者对于官僚制的观点看法的基础上，通过整理总结发现，官僚制所面临的主要挑战大致体现在两个方面。

（一）官僚制内在精神的先天不足与畸形发展。

官僚制对理性的无上推崇、非人格化的特征，使得彭新武等学者认为其与人性之间存在着一种内在的二律背反。

1.组织工作的机械。在官僚制组织中，法律法规和正式文件成为了规范人们行为的工具，人在处理公务的过程中成为了“机器”，不再掺杂任何的个人情感，这在避免了消极情感的同时，也回避了积极情感。让人机械化的操作，这在现实中也很难实现。

2.个人角色的固化。官僚制中的人要求实现角色，而不是实现个人的欲望，但是角色的实现只会给人们带来稳定，不会给人们带来任何的进取。阿谀奉承等非正常情感会充斥着整个组织。

3.“德治”的缺失。在官僚制的庇护下，人们会成为温顺的羊群，自身的积极性、创新意识、责任意识等等会遭到大大压抑。人们变的对整个组织乃至社会麻木冷酷，从而带来人性的异化。除此之外，学者张康之认为传统官僚制在过分强调法理因素在组织中所发挥的作用，而忽视了人的道德的重要性，“德治”的出现对法理型官僚制来说，是对其进一步的超越。德治的实现受到以下两个方面的制约：其一是行政人员道德化的制约，道德化对于行政人员来说是一种是一种风尚。在组织体系中，人起到了决定性作用，因此，指挥权应该交给人，而不是组织指挥人。其二是受行政体制的道德化的制约，在行政体制中更多的是对人民服务的宗旨[5]。

（二）社会环境的变迁与现代行政学理论的冲击

随着社会环境的不断变化，在深入探究官僚制缺陷的基础上，新的现代行政学理论也在超越官僚制，对其构成了强有力的冲击。从理论和实践的角度来看，大致可以分为三个方面，即行政改革浪潮、新公共服务理论以及新公共管理理论。

1.新公共管理理论对官僚制的挑战。新公共管理理论将目指向责任与效率，责任与效率也恰好是官僚制组织所欠缺的。在实践层面强调引入企业的管理方法与技术；重视对人力资源的开发，并做好人事制度的相关改革；呆板的规则制度应被绩效所取代。与官僚制严格的纪律和僵化的规则以及形式主义的程序相比，新公共管理理论无疑有着其别具一格的先进性。

2.新公共服务理论对于官僚制的冲击。新公共服务的基本职能就是维护公共利益的神圣性，坚持政府就是公共管理的主体，主张一切为人民群众而思考。它把人的地位迅速提升，将其从官僚制中的“机器”设置抽离了出来，并把公共利益作为目，为冷冰冰的官僚制体系注入了温暖的血液。

3.行政改革浪潮对官僚制的反思。在行政改革中更加重视效率与服务，在组织结构与职能上力求精简高效，并且随着社会环境的变化不断改变。而官僚制的缺陷难以满足行政改革浪潮的需求。

3 理性官僚制的发展趋势

21世纪以来，随着时代的变迁和社会环境的变化，官僚制自身的弊端也在日益凸显，占据一个世纪之久的辉煌时代一去不复返。随之而来的是官僚制的未来归宿问题，这引起了大家的诸多看法。而处于十字路口的官僚制在此时面临着被认可、被抛弃亦或是被修正的三种命运。

（一）官僚制——无可代替的选择

学者蒋轶等人认为官僚制因其不可替代的优越性以及其存在的不可避免性，能够继续成为现在组织的基本形式[6]。从韦伯的观点看来，现代的生活一味地以工具为目的，已经完全地控制了社会的一般心理。在日常生活中，所有的领域都倾向个人本身和其活动的条理化、严明的等级制度以及合理的专业化。

（二）摒弃官僚制——政府未来治理模式

戴维奥斯本等学者主张通过政府再造的方式来逐渐抛弃官僚制，应将新公共服务理论以及新公共管理理论融入到行政改革之中[7]。除此之外，官僚制所出现的诸多弊端已经不再符合世界发展的潮流，民主、开放、合作、效率是当今组织发展的主旋律，封闭的官僚制体系抹杀了人情与民主，将组织的发展束之高阁，理应被时代所抛弃。

（三）在继承的基础上发扬官僚制

学者杨黎婧等人认为，现行的官僚制至今依旧是世界上大多数国家在实行的行政管理形式，因其内在的理性和法理性的统治特征仍然在凸显着生命力，因此官僚制在价值上的缺失是可以完善的，不应该对官僚制一叶障目，在认识到官僚制自身优势的基础上，也要厘清是非，目前一些政治体制上的问题并非官僚制导致的，例如权力滥用和腐败、政府规模膨胀、官员僵化保守等等问题。除此之外，新的模式并没有得到证明是优于官僚制的[8]。所以正确的态度理应是先认真学习官僚制，发挥其优势，并不断使其完善。

4 对我国官僚制的反思及展望

（一）我国官僚制度发展的现状与不足

我国传统官僚制仍是以儒家文化为核心的伦理型、非理性的组织形式，依旧存在较多的不足，主要表现在以下几个方面：

1.政府的法制基础薄弱，依法行政的理念没有深入人心。中国的官僚体制有着两千多年的封建烙印，人治往往重于法治，传统的皇权色彩让官本位思想大行其道，从而导致西方比较流行的法学思想难以在我国萌芽发展。

2.公务员制度不甚完善。尽管我国已经颁布了《中华人民共和国公务员法》，使得我国在法制社会上向前更迈进了一步。但是，从我国目前公务员的制度来看，无论是在运作层面还是在制度层面都还是存在诸多的问题。除此之外，政府还是存在诸多的困境，致使政府机构的人员安排以及设置等方面还是无法达到最优的配置。[9]

3.现代理性精神缺失，无视效率。在我国当前的社会中，在公众和行政组织的心中，传统的世俗依旧占据了理性的上峰。这种思维方式很容易导致理性思维受到权力的限制，会嚴重阻碍行政组织的科学化和现代化。

（二）我国官僚制发展的未来

我国当前的行政改革任重而道远，作为衔接经济领域和政治领域的官僚制面临着一种非常吊诡的困境，即改革的深入需要官僚制向法理性转变，然而官僚制由于自身的弊端在逐渐被世界上大部分国家所批判。面对这一现象，我们既要取其精华，向法理性官僚制转变，又要根据官僚制的弊端不断去超越。在吸纳官僚制闪耀的优点之外，又要积极地去借鉴新公共管理与新公共服务理论中的意见，建立以官僚制为主体的多元行政机制，形成中国行政改革的自身特色。并做好充分的思想准备和心理准备，不要期望一蹴而就，不可只重视速度而忽视了质量与现实。要以事实说话，用实践来检验，在这个过程中不断去改变与尝试。戴维·奥斯本认为：“政府属于大家能够利用的工具，假若此工具失效了，就需要再一次研制。”我们需要通过下述几点加以考虑，主动设立全新的政府管理制度。[10]

首先，在组织框架方面利用全新的政策调整，以官僚体系的系统规划为最关键的参照主体，制定具备中国特色的行政管理政策。因此，一定要突破之前计划经济时代无序行政，呆板僵化，不重实际的行政管理形式。对中央与地方经济社会业务的管理职能给予分类，并且强调中央与地方对公共管理的职权，增强运行效能；主动创建规范化、全面化的市场中介服务体系，根据市场化准则完善与优化相关行业组委会、商会等自律性机构，缩小政府管理范畴。另外，将获得服务的大众当作公共单位的客户，通过审查、聆听客户的建议，设定规范化的服务准则，关注客户提出的需求且明确客户自由挑选“买家”的权利，以此来提高公共服务质量，真正促进公共服务社会化发展。

其次，重视人力资源的开发与管理。进一步优化中国的公务员体系，构建规范有效的公务员岗位划分体系，建立一支优秀、专业的公务员团队。以此来增强政府的执政效能。公务员不单需要具备极强的业务技能，并且也需要具备极强的政治素质与完善的服务理念。[11]我们必须清楚人并非属于组织运行的工具，“人”属于组织管理的重要一部分，要关怀人、关注人，人才是根本目的，放松内部规制和结果导向使公务人员的才能有更大的自由发挥空间，同时也有利于增强公务人员的责任意识。所以，需要给予有效规划、投资、研发与应用，基于人本观念的要求，促进政府人事管理的可持续发展。将人当作组织的首要资源或最关键的资源，关注构建积极的有益于人发展的工作氛围，以此来增强公务员的发展潜力，确保其全面发展。

最后，在组织文化方面要凸显当代官僚体系的“理性思维”，以此树立在“理性”思维影响下的法治意识与合约意识。政府其实是人类为了确保自身权益且达到对自身保护的目的而进行的一个抉择，所以政府形成的原因就是为大众提供服务，达到社会大众的要求。从实质上来看，政府其实是为大众提供服务的一个重要部门，按照社会大众的要求，提供公共服务是政府的根本作用，也是政府能够有效化的主要途径。

注释

[1]马克斯韦伯.经济与社会[M].上海商务印书馆，1997：15-24.

[2]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡对西方公共行政改革的一种解读[J].中国行政管理2010（4）

[3]谭融.西方国家官僚制的比较研究[J].比较政治2014（05）

[4]杨黎婧.正确的态度是完善，而不是全盘否定[J].广角视野2002（37）：175-176

[5]张康之.韦伯对官僚制的理论确认[J].教学与研究2011（02）：11-13.

[6]蒋轶.官僚制的历史潮流及未来走向的学理探析[J].财富网络2008（12）.

[7]杨黎婧.正确的态度是完善，而不是全盘否定[J].广角视野2002（37）：175-176.

[8]郑秀东.官僚制在历史和现实之间[J].前沿，2011（01）：22-24.

[9]戴维奥斯本.摒弃官僚制[M].中国人民大学出版社，2010：20-24，59.

参考文献

[1]陈国权.转变中的公共行政范式[J].浙江社会科学，2002（04）：9-12.