公共教育服务体系现代化的发展路径分析

摘要：公共教育服务现代化的基本方向是保障教育的均衡发展并满足多元化的教育需求，其中公立教育保障最基本的基础教育服务，民办教育提供高层次、多元化的优质教育。其发展路径包括：促进公共教育服务均衡发展、优化教育质量保障体系、举办体制多元化以及促进公共教育服务法治建设等。

关键词：教育 基本公共服务 现代化 发展路径

我国教育发展的战略目标是基本实现教育现代化，基本建成学习型社会，根据目前的发展速度和经济发展水平，到2020年，能够基本实现“学有所教”的目标，实现义务教育的均等化和均衡发展，实现从量到质的转变。要实现基本公共服务的现代化，须根据经济社会的发展调整基本教育公共服务的内涵与外延，其基本方向是在均衡发展的基础上，满足多元化的优质教育需求。

一、我国公共教育服务体系的问题

党的十八届三中全会提出了“推进基本公共服务均等化”的目标，基本教育公共服务作为其中重要组成部分，也在积极向均等化方面发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《规划纲要》）指出我国教育均衡化发展面临的挑战集中表现在我国东中西部教育发展不均衡、城乡间教育发展水平差异较大。具体而言，我国公共教育服务存在的问题主要有以下几方面。

1.我国公共教育服务的范围需要扩展

“二战”后直到20世纪80年代，西方发达国家公共教育服务呈现出“以义务教育为中心，向两头延伸”的趋势[1]。近年来，我国政府高度重视公共教育服务体系建设，2012年颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将普惠性学前教育、九年义务教育和高中阶段教育纳入公共教育服务范围，这将极大地推进我国公共教育服务体系建设。然而，职业教育、民族地区教育、弱势群体教育并未纳入其中，窄化了公共教育服务的空间，为此，扩大公共教育服务范围成为实现其现代化的必要举措。

2.我国公共教育服务的标准亟待提高

公共教育服务体系标准是指在一定时期内为实现既定目标而对基本公共服务活动所制定的技术和管理等规范。当前世界各国都在纷纷制定自己的公共教育服务质量评估标准。例如，英国早在1992年就成立了教育标准局，作为全国教育督导机构，每年都向社会公开要被评估的学校名单，向议会作例行报告[2]。总而言之，以公平为主、自由与质量为辅已经成为国际公共教育服务体系建设的重要价值尺度，指导着世界各国的教育改革议程。相比之下，我国公共教育服务体系的标准还不尽完善，主要表现为公共教育服务标准中服务对象过窄、保障标准较低、支出责任不明确、质量监测评估机制缺乏以及水平有待提高等问题。

3.我国公共教育服务法制建设相对滞后

当前，不同经济发展水平乃至不同政治体制的国家都重视立法保障公共教育服务体系建设，以立法形式将不同类型、不同层次的教育公共服务纳入公共服务建设体系，确保公共教育服务建设的法制化，依法治教成为国际教育发展的共识。公共教育服务体系，指由公共教育服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。目前我国公共教育服务体系建设在一系列重大问题上尚缺乏具体的制度规范，须根据公共教育服务的具体内容进行系统的制度设计与安排。

二、我国基本教育公共服务现代化的路径选择

为推进我国公共教育服务体系的构建，笔者认为应从以下方面着力。

1.推动教育公共服务体系均衡化发展

（1）提升农村教育公共服务的能力

农村教育公共服务主要是由地方各级政府来提供的，前提条件是地方政府必须拥有足够的经济实力，因此应该发挥地方政府的主观能动性，努力发展经济，切实提高经济实力，这是帮助农村地区改善公共教育服务的关键。为此，中央财政应加大对农村教育的专项转移支付力度，在制定标准财政收支时，考虑不同农村地区的基本公共服务成本差异，确保转移支付的科学性和合理性。加大财政拨款力度，重点向基础薄弱地区的薄弱学校倾斜，即多做雪中送炭之事，少做锦上添花工程。

（2）合理配置教育资源

加强农村中小学人事制度改革，提高教师队伍素质，建立能进能出、充满活力的农村教师管理制度。完善教师交流制度，促进教师合理流动，一方面可以通过教师补贴、津贴政策鼓励教师到农村地区任教；另一方面，可以把到农村中小学任教作为教师职称评定的优先考虑条件。通过超前的教育规划，优化学校布局以实现优质教育资源的最大化。《教育部2012年工作要点》指出，要“坚持办好必要的村小和教学点，审慎推进义务教育学校布局调整”，在调整学校布局的过程中，要注重校间资源的整合，充分利用城市学校优质的教学资源和信息资源，尽可能将现有的资源辐射到更大的范围。

（3）优先保障民族地区教育

民族教育的发展是实现教育公平的重要标志，新中国成立以来，特别是改革开放以来，党中央、国务院高度重视民族教育，实施了一系列倾斜政策。保障民族地区的教育不仅仅是单纯的教育问题，同时也是政治问题和经济问题，要花大气力去发展，从长计议。提高少数民族地区教师的整体素质，抓好师德师风建设，坚持从严治校，从严治师。大力推进信息技术教育，抢占教育“制高点”，通过网上学习获得信息来缩小民族地区和发达地区间的差异，为培养现代急需的新型人才打下坚实的基础。

（4）关注弱势群体教育

关注西部地区教育，在加大对西部地区转移支付力度的同时，可以考虑把相当一部分经费直接支付给县级政府，特别是贫困县政府，把一般性财政转移支付的新增部分更多地投向教育领域[4]。关注随迁子女的受教育问题，为其提供基本的学前教育和義务教育，逐步开放异地高考。对于留守儿童，教师要从心理着手，做好心理辅导工作，引导学生建立正确的世界观、人生观和价值观。

2.完善教育质量保障体系，确保公共教育服务质量

（1）建立以中介评估为主导的教育评估体系

中介评估可以避免政府在评价中发挥强制性作用，能够更好地体现公平与正义，使得决策更加民主化，也是世界教育发展的趋势。当前我国公共教育服务质量决定了迫切需要建立以中介评估为主导的多元化教育评估体系。坚持评估过程的透明化，对评估所涉及的相关数据和程序公开，并将最后的评估结果公开以接受社会监督。应实现多元化评估，从评估主体、评估对象、评估模式和评估标准等方面展开，重塑多方人员共同参与的评估队伍，例如家长、企业代表也应被纳入评估范围，从而加强评估工作与社会的联系[5]。

（2）基于TQM和ISO9000的教学质量管理

目前，提高我国公共教育服务的质量迫在眉睫，通过借鉴企业全面质量管理（TQM）和ISO9000质量标准来提高学校的教学质量不失为一种有益的尝试。在市场经济条件下，公共教育服务具有公益性事业的社会属性，同时兼具服务贸易的经济属性。作为一种特殊的服务产业，其教学活动可被看作为“服务”与“顾客”的关系。“以顾客为关注焦点”也是ISO9000的首要原则，这与我国基础教育改革的主张和中小学的管理规律相一致[6]。ISO9000以制度文本为先导，规范薄弱学校的管理，保证学校教学管理工作的科学性、规范性和透明性。

3.举办体制多元化，提高公共教育服务效率

（1）政府由强制管理到社会参与管理

通过政府职能的转变，能够切实解决公共教育服务中的“缺位”“错位”和“越位”问题。为此，就需要中央政府部门协同开展工作，紧跟世界教育发展潮流，引导我国公共教育服务朝更加科学化的道路发展，使我国公共教育服务体系建设少走些弯路[7]。同时，教育主管部门要转变角色，成为公共教育服务的提供者而非强制管理者，尽最大能力为公共教育服务体系建设提供较为宽松、自由的社会环境。另外，应扩大学校的办学自主权，促进民众、社会参与管理，政府应积极寻求与非政府组织的合作，优化政府决策方式，提高公共教育服务效率[8]。

（2）政府转变拨款方式

随着公众对公共教育服务需求的增加，政府部门在拨款方面应优化拨款方式，由原来的直接拨款转变为直接拨款与间接拨款相结合。同时，政府不仅要充分扮演作为公共教育服务提供者的角色，还要为提供教育服务的民间组织提供支持，比如为购买教育服务的个人提供税收优惠、贷款、奖助学金。为了衡量教育的效果，应将政府的财政投入与产出、效果联系起来，在拨款中加入质量指标，逐步引入绩效拨款的办法与标准。

（3）引入公平竞争和自由选择机制

为改变政府垄断教育的局面，应将市场的公平竞争和自由选择机制引入教育领域，实现教育服务的多元化。例如，美国特许学校的经费来源与公立学校一样，但使用不受学区教育局的管辖，特许学校的生存更多地依靠办学质量，这些都对我国中小学校的发展具有一定的借鉴意义，是一种新的家长择校形式。

（4）建立政府主导、多元参与的举办体制

单一的教育供给已不能满足人民群众对公共教育服务的多元化需求，为此，政府应积极鼓励多元化的办学形式，在保障我国公办教育占主导地位的前提下，积极推进民办教育的发展，尊重并满足人民需要的差异性。要不断推进办学体制的改革，一方面加强教育资源整体规划，在确保国有资产保值保全、安全完整的基础上，形成同一区域内公办、民办形式并存的合理布局，同时通过对民办学校实行招投标，以多种形式支持社会力量办学，引进一些优质教育资源，以满足不同层次家长对教育的多方位需求。

4.促进公共教育服务法制建设，政府依法行政

（1）完善政府购买服务的法律

政府购买服务主要依据《政府采购法》，关于政府购买服务的服务目录、服务价格、服务权责规定、资金管理、风险承担等一系列内容都无法从《政府采购法》的具体规定中获得解释。因此，应该完善政府购买服务的法律，增加相关内容，可以参考广东省《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，将公共教育规划和政策研究、宣传服务、资讯收集与统计分析、基础设施管理与维护、质量评估成果交流与推广等列入服务目录之中。

（2）出台并完善公共教育服务的相关法律

教育立法工作的滞后影响了其纳入公共教育服务的进程，应尽快出台相关法律保障公共教育服务的科学发展。例如职业教育，在《职业教育法》中应增加如何将职业教育纳入公共教育服务的部分，使职业教育更好地与文化、体育、医疗等其他公共服务相结合，通过职业教育引领基本公共服务体系建设，促进富有前瞻性、引领性的现代职业教育体系建设，实现人力资源强国的国家战略目标[9]。

（3）加快教育财政立法

《规划纲要》为我国教育财政立法进行了顶层设计，为此，我们应在《规划纲要》的总体要求下加快立法节奏。同时针对各级政府对义务教育经费承担比例的不合理现象，法律制度的模糊都可能导致中央和地方政府逍遥法外。要解决诸如此类问题，都必须加强与发达国家的交流并吸取国外优秀经验，为教育财政立法做好理论准备[10]。

参考文献

[1] 肖凤翔.20世纪70年代以来世界义务教育发展的基本特点[J].教育理论与实践，2009（4）.

[2] 王素，邹俊伟，孙毓泽等.公共教育服务的国际比较分析[J].中国教育政策评论，2011（00）.

[3] 杨清.区域教育治理体系现代化：内涵、原则与路径[J]教育学术月刊，2015（10）.

[4] 张进宝，梁跃.教育治理现代化语境下教育信息化公共服务体系的重构[J]中国电化教育，2016（4）.

[5] 褚宏启.地方政府教育政绩考核指标体系与教育问责制度的构建[J].教育发展研究，2011（3）.

[6] 张晓霞.引入ISO9000：让薄弱校质量管理改进有章有法[J].中小学管理，2011（6）.

[7] 钟智，李伟涛.教育公共服务的比较研究[J].教育发展研究，2008（9）.

[8] 毛寿龙，王猛.地方义务教育公共服务标准化指标体系构建——基于多中心的视角[J].教育发展研究，2015（22）.

[9] 宣葵葵.美国高等教育评估中介机构发展新趋势及启示[J].中国高教研究，2012（3）.

[10] 康翠萍，孙绵涛.贯彻国家教育规划纲要实现教育法制建设新突破——基于对地方教育規划纲要中相关内容的考察[J].辽宁教育行政学院学报，2013（1）.

[作者：周鸿凯（1979-），男，河南开封人，平顶山学院体育学院讲师，硕士。]

【责任编辑 王 颖】