破解侦查活动监督困境之路径选择——以B市检察机关近三年书面纠正违法情况为蓝本

郭富选,董 军

(1.北京市人民检察院 侦查监督部，北京 100005;2.北京市顺义区人民检察院 侦查监督部，北京 101308)

破解侦查活动监督困境之路径选择
——以B市检察机关近三年书面纠正违法情况为蓝本

郭富选1,董 军2

(1.北京市人民检察院 侦查监督部，北京 100005;2.北京市顺义区人民检察院 侦查监督部，北京 101308)

依法、规范的侦查工作是保证刑事案件质量的基础，没有牢靠的侦查取证的基础工作，刑事诉讼就容易成为无源之水、无本之木。然而，在近年来的司法实践中，侦查机关不能做到严格、依法、规范进行侦查取证的问题仍较为严重。为此，检察机关应当充分发挥侦查活动监督职能，督促、引导侦查机关依法侦查、规范侦查，提高侦查取证的质量，保证刑事诉讼的顺利开展。

侦查活动；监督；纠正违法；对策探讨

所谓侦查活动监督，是指人民检察院对侦查机关或侦查部门开展刑事案件的侦查活动是否合法而进行的监督。在对侦查活动进行监督的诸多手段中，纠正违法通知书是对侦查违法行为最严厉的监督纠正方式。本文对B市检察机关近三年书面纠正违法情况进行汇总、分析，并结合以强化监督职能为目的的B市检察机关改革①2016年以来，B市检察机关在全面把握首都检察工作规律的基础上，大力推进以司法责任制改革为核心的多项改革。其中，坚持“诉讼职能与监督职能适当分离”的原则对内设机构进行优化设置，组建独立的监督部门，如侦查监督部和刑事审判监督部等，为强化诉讼监督工作、探索完善检察监督体系奠定了基础。及“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革②2016年7月20日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》(法发〔2016〕18号)。，提出推动侦查活动规范化的对策建议。

一、全市近三年书面纠正违法总体情况

据不完全统计，2014年1月至2016年9月，B市24个检察机关共发出侦查活动监督类纠正违法通知书398份，未收到回函90份，未回复率为22%。

从发出时间来看，在未回复的90份中，最早的于2014年2月份发出，最晚的于2016年8月份发出；从地域来看，在未回复的90份中，B市公安局及下属分局有81份，占未回复总数的90%，其他省市有9份；从涉案单位来看，未回复份数最多的有1家，有17份，最少的有6家，各有1份。

二、书面纠正违法中侦查活动违法情况分析

根据《刑事诉讼法》《B市检察院侦查活动监督实施细则》③2013年12月24日，B市人民检察院在深入调研论证并广泛征求各方面意见的基础上，对《B市人民检察院侦查活动监督细则(试行)》进行了大幅修改，出台了《B市人民检察院侦查活动监督实施细则》。及其附件《侦查活动具体违法情形的认定标准和纠正方式》的相关规定，笔者对B市公安机关未回复的81份纠正违法通知书中涉及的具体违法情形进行认真审查、分类研究，以便更加系统地掌握全市公安机关的侦查执法情况，找准易发、多发的风险防控点，并进行有针对性的监督。

(一)侦查活动违法总体情况

通过对未回复的81份纠正违法通知书进行逐份审查，我们可以将侦查活动违法行为划分为15类45种情形，其中，违法事项最多的单位有20项，最少的有1项。主要违法类型及涉案单位情况见表1。

表1 主要违法类型及涉案单位情况统计表

(二)侦查活动违法具体类型*侦查活动违法类型主要参照《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》《公安机关办理刑事案件程序规定》等相关法律法规。

1.违法取证

主要涉及3个单位，具体情形如下：

(1)伪造、隐匿、销毁证据或者帮助当事人伪造证据。

(2)管理不善、责任心不强等致卷宗丢失、损毁。

(3)不及时调取证据。

2.怠于履行侦查职责

主要涉及4个单位，具体情形如下：

(1)侦查人员不认真履行侦查职责，严重影响诉讼。

(2)侦查人员不认真履行补充侦查职责，严重影响诉讼。

3.违反回避规定

主要涉及两个单位，具体情形如下：

(1)侦查人员应当回避而不回避(先作证人后参与侦查)。

(2)证人担任本案其他证人的翻译。

4.违反羁押期限规定

主要涉及3个单位，具体情形如下：

(1)超期羁押或者变相超期羁押。

(2)违法延长犯罪嫌疑人拘留期限。

(3)看守所外超时羁押。

5.违法采取强制措施

主要涉及6个单位，具体情形如下：

(1)对不符合取保候审条件的人采取取保候审强制措施。

(2)依法应当解除取保候审强制措施的却不解除。

(3)保证人不适格(同意由不符合条件的人担任取保候审保证人，未要求犯罪嫌疑人提出保证人，也未要求交纳保证金或者保证人没有保证能力或者保证人系证人)。

(4)对涉嫌严重犯罪，不符合拘留或逮捕条件的犯罪嫌疑人，不采取任何强制措施。

6.违法讯问犯罪嫌疑人

主要涉及7个单位，具体情形如下：

(1)对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，未对讯问过程进行录音或者录像，或者录音录像不完整。

(2)未如实记录侦查人员的问话和犯罪嫌疑人的供述或者辩解，讯问笔录与录音录像内容不一致。

(3)单人进行讯问。

(4)讯问笔录缺少侦查人员签名。

7.违法询问被害人、证人

主要涉及5个单位，具体情形如下：

(1)伪造证人证言。

(2)要求被害人作虚假陈述。

(3)询问未成年人未通知其法定代理人到场，或询问女性未成年人没有女性工作人员在场。

(4)单人进行询问。

(5)询问未个别进行。

(6)询问笔录缺少侦查人员签名。

8.违法进行扣押

主要涉及10个单位，具体情形如下：

(1)对于涉案物品应当扣押而未扣押，不应发还而发还。

(2)未妥善保管被扣押的财物、文件致证据灭失。

(3)扣押与案件无关的财物、文件。

(4)未制作扣押清单或不随案移送。

(5)扣押清单记载内容不完整、不详细。

(6)无当事人或见证人签名或见证人不适格。

9.违法进行搜查

主要涉及两个单位，具体情形如下：

(1)非紧急情况无证搜查。

(2)搜查时没有见证人在场，伪造见证人签名。

(3)随意涂改搜查审批手续及搜查证日期。

10.违法进行辨认

主要涉及两个单位，具体情形如下：

(1)伪造辨认笔录。

(2)事先将被辨认对象的照片给辨认人看，给辨认人暗示。

(3)侦查人员未在辨认笔录上签名。

11.违法进行勘验、检查

主要涉及3个单位，具体情形如下：

(1)侦查人员对于与犯罪有关的场所未进行勘验、检查。

(2)对被害人进行检查的情况未写成笔录，检查妇女身体未由女工作人员或医师进行。

(3)勘验、检查不规范致使证据损坏和污染。

12.违反鉴定告知规定

主要涉及两个单位，具体情形为未将鉴定意见告知犯罪嫌疑人。

13.违反羁押场所管理规定

主要涉及1个单位，具体情形为被羁押人员使用手机与外部通信，在通信中与家属预谋向司法机关工作人员行贿。

14.立案及移送证据违法

主要涉及两个单位，具体情形为缺少立案审批手续及未移送全部材料。

15.其他

主要涉及3个单位，具体情形如下：

(1)阻碍司法机关工作人员执行公务。

(2)交通事故认定书及送达程序违法，造成当事人正当权益受到损害。

(3)应该并案侦查的拒绝并案。

(三)侦查活动违法的原因剖析

上述列举的侦查活动中存在的违法行为之所以存在，综合来看，既有主观方面的原因，也有客观因素的影响。

1.主观方面

一是执法理念落后，证据意识淡薄。在相当长的一段时期内，“口供至上”的执法理念仍然为相当数量的侦查人员所固守。部分侦查人员重破案，轻收集证据；重口供，轻调查核实；重收集有罪证据，轻收集无罪证据；重收集客观方面的证据，轻收集主观方面的证据。有相当部分侦查人员把注意力更多地放在破案和抓获犯罪嫌疑人上，而忽略了对证据的全面收集和核实。

二是工作不规范，责任心不强。以上大多数违法行为表明了侦查机关在开展刑事诉讼活动中没有严格依照法律规定进行，诸如审批手续不完整、证据调取不全面、扣押搜查活动粗糙、鉴定意见不及时告知当事人等不规范执法问题大量存在，反映出侦查机关内部管理不严，部分侦查人员责任心不强、工作懈怠、懒于履职等问题。

三是疏于学习，业务水平不高。由于日常工作繁杂，相当数量的侦查人员疏于对《刑法》《刑事诉讼法》、新出台的司法解释及公安机关的内部规范进行系统的学习，对相关规定掌握不全、理解不透，导致证据收集不到位，证据的固定不符合法律规定，业务能力亟待提升。

四是严重失职渎职，有意放纵犯罪。无论是在相当长的时间内拒绝履行抓获犯罪嫌疑人的职责，还是羁押场所管理人员放纵被羁押人员使用手机与外部通信，预谋向司法机关工作人员行贿等，都从侧面反映出侦查人员或监管人员在工作上存在严重的失职渎职行为，有意放纵、包庇犯罪，这一问题不容忽视。

2.客观方面

客观方面导致侦查活动中违法行为多发的原因主要是案多人少矛盾突出。当前，公安机关的人员配备与案件量严重不成比例，侦查机关尤其是基层办案单位案多人少、办案人员长期超负荷工作已是不争的事实。基层办案单位的主要警力往往集中在应对数量繁多的治安案件上，而在办理刑事案件上投入的警力相对不足，加之真正具备办理刑事案件能力的人员相对匮乏，导致单人讯问及遗漏签名等手续不规范的违法现象屡见不鲜。

三、书面纠正违法未及时回复的原因及影响分析

(一)原因分析

1.公安机关存在的问题

一是存在抵触心理。公安机关内部也面临着案件质量考核指标的压力，被检察机关书面纠正的侦查违法行为是考评的扣分重项，会在很大程度上影响其自身考核的成绩，公安机关出于趋利避害的选择，往往对检察机关的监督工作予以抵触和消极对待，主要表现为以下几个方面：有回复但不认为存在违法行为；无回复且认为侦查活动中不存在违法行为；推卸责任，称已请示过上级部门或正在进行调查；口头表示回复但一再拖延，不了了之；置之不理；等等。

二是公安机关内部沟通不畅。一般而言，有的纠正违法通知书会发往公安局的法制部门，然后由其转交给具体办案单位，但是由于种种原因文书未能及时移送给相关办案单位，致使具体违法单位不知情而无法回复。

2.检察机关自身存在的问题

一是发文对象错误。有的检察院在明知违法单位为某区公安分局的情况下仍然向市公安局发出纠正违法通知书，虽然意在通过上级单位督促下级单位进行整改，但对于正式的行文来说并不妥当，显然属于纠正对象错误。

二是监督依据有待完善。当前，进行侦查活动监督纠正违法的依据一般有《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律法规，然而，某些行为明显属于侦查活动违法行为，但没有明确的法律依据，或者说只有位阶较低的行政法规，这是否可以进行书面纠正违法值得商榷。例如单纯的久立不侦、久侦不决等，是否需要提供明确的监督依据。

三是法律文书制作不规范。部分检察人员责任心不强，在文书撰写过程中疏于审核，致使出现多处文字性错误，如引用法律名称不完整、未使用法言法语进行表述、行文有错别字、发文对象名称有误等，有损检察机关监督工作的严肃性。

(二)影响评价

通过上文对81份未回复的纠正违法通知书进行梳理，我们可以看到侦查活动中存在形形色色的违法行为，其中不乏情节严重、影响恶劣的案例。书面纠正违法作为纠正严重侦查违法行为的监督方式，如果得不到侦查机关的认可并进行整改，对于侦查取证活动的有效性、刑事诉讼进程的正常流转，以及惩罚犯罪与保障人权目的的实现等是相当不利的。归纳起来，主要有以下几方面的影响：

1.证据证明能力受限甚至被排除

最高人民检察院检察委员会专职委员陈连福在内蒙古自治区检察机关调研座谈时指出，证据的证明力和证据能力是案件的生命线。[1]在“以审判为中心”的诉讼制度模式下，证据将成为审查的重点和核心，这对侦查人员的执法活动提出了更高的要求，证据收集的合法性、规范性、程序性将极大关乎证据的有效性。侦查机关拒绝对违法侦查行为进行整改，将会使其耗费大量司法资源获取的证据证明力受到质疑甚至被排除，以致不能准确认定犯罪事实，不能实现惩罚犯罪的目的，甚至会影响侦查机关整体办案质量的提升。

2.检察机关的监督效能弱化

作为《宪法》明确规定的法律监督机关，检察机关侦查活动监督职能的效果更多地还是通过不断纠正侦查机关的各种违法行为来体现的，而关键又在于侦查机关对于书面纠正违法的认知与接受度。从当前的形势来看，对于侦查机关不接受检察机关监督的现象，检察机关只能不断催问、协商，这使得检察机关的监督沦为一纸空文，监督效能严重弱化。

3.公安机关执法问题累积，影响司法公信力

公安机关对于检察机关的侦查活动监督不接受、不认可，将会导致类似问题层出不穷，甚至可能在无意识的情况下酿成违法犯罪的大错。近年来频频出现的冤假错案大多是由于侦查人员不严格用权、不规范执法，刑讯逼供、伪造证据造成的。*2014年3月，河北省保定市和顺平县两级检察院监督纠正的王玉雷故意杀人案，反映出了当地公安机关存在的违法提讯、刑讯逼供等严重侦查活动违法行为，应当引起公检两家的重视。参见《河北省人民检察院关于监督纠正王玉雷故意杀人错案情况的报告》，载宁夏回族自治区人民检察院网站，http://www.nx.pro/bumendaohang/zhenjianchu/tongzhitongbao/2015-03-10/14016.html。看似简单的执法不规范问题不仅严重侵犯当事人的合法权益，而且严重损害社会公平正义，最终损害法律的尊严和司法的权威，影响司法公信力的整体提升。

四、提升侦查活动监督效果的对策探讨

最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》要求，“侦查机关应当全面、客观、及时收集与案件有关的证据”，“侦查机关、人民检察院应当按照裁判的要求和标准收集、固定、审查、运用证据”，“完善人民检察院对侦查活动的监督机制”。*参见《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》第2条、第4条、第16条。B市检察机关以机构优化设置和司法责任制改革为契机，坚持“诉讼职能与监督职能适当分离”[2]、以“监督主业”的意识开展诉讼监督的设计与上述规定的精神一脉相承，都是为了补齐监督短板、强化监督职能、提高监督质效。在“以审判为中心”的诉讼制度模式下，检察机关应当着眼于发挥法律监督的职能作用，进一步理清侦查活动监督工作思路，建立健全侦查活动监督工作机制，规范侦查取证行为，最终促使侦查机关建立健全符合裁判要求、适应各类案件特点的证据收集指引。

(一)实现督促回复的短期目标

1.促使公安机关树立监督就是支持的理念

最高人民检察院副检察长孙谦曾说过，加强诉讼监督，要处理好监督与支持的关系。[3]人民检察院加强诉讼监督，目的是督促和支持有关机关严格依法行使职权，确保法律得到正确实施，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。因此，要想真正取得监督实效，就要使公安机关树立起监督就是支持的理念。要树立监督就是支持、监督与支持相统一的理念，在监督中支持，在支持中监督，推动社会主义法治建设顺利进行。[3]检察机关要做到在监督中有配合，在配合中有监督，通过理性、平和、文明、规范的法律监督，使公安机关感到监督就是对他们工作的支持、配合和帮助，认识到侦查活动监督在确保案件质量、维护司法公正等方面的重要作用，从而自觉接受监督，确保监督取得实效。

2.积极协调督促整改回复

相关侦查监督部门积极履行监督职责，主动与涉案单位联系，讲明纠正事项、法律依据及应限期整改、回复的要求，明确指出无故拒绝整改、回复应承担的法律责任，督促涉案单位及时予以整改、回复。这一举措引起公安机关的高度重视，相关单位负责人员及时回应检察机关提出的要求，对侦查活动违法行为进行调查，对照纠正违法通知书提出的问题认真进行落实，并予以回复，一定程度上降低了长期拖延整改、回复带来的诉讼风险。

(二)探索构建解决问题的长效机制

1.引导树立“以证据为中心”的理念

《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》要求侦查、起诉、审判的案件事实、证据要经得起法律检验，对侦查阶段的规范性、严格性提出了更高的标准和要求。在“以审判为中心”的诉讼制度模式下，检察机关要通过对侦查活动的监督引导、督促公安机关树立“以证据为中心”的侦查理念，[4]使其深入理解、准确把握“证据中心主义”的主要内容和精神实质，按照裁判的要求和标准收集、固定、审查、运用证据，防止在侦查环节出现瑕疵证据甚至非法证据等问题，促进依法、规范、全面取证，确保案件质量和办案效果。

2.建立健全督促整改、责任追究机制[5]

徒法不足以自行。为保障侦查活动监督工作顺利开展，切实、有效促进侦查活动的合法性、规范性，更好地履行检察机关的监督职能，公安机关和检察机关可以共同构建具有可操作性的督促整改、责任追究工作机制。对于检察机关提出的监督意见，被监督对象无正当理由未对违法事项予以纠正或者无正当理由未予回复的，应当区分不同情形逐级进行反馈解决；对于确有错误仍拒绝整改的，健全司法责任追究制度，依据违法人员问责程序进行追责，以制度保障监督效果落到实处。

[1]最高人民检察院检察委员会专职委员陈连福到内蒙古慰问、调研[EB/OL].[2016-05-12].http://blog.sina.com.cn/s/blog_12fd33680102vtxi.html.

[2]敬大力.检察机关内设机构改革应遵循的几个原则[EB/OL].[2016-05-12].http://www.bj.pro/newiweb/minfo/view.jsp?DMKID=209&ZLMBH=1&XXBH=1001124838&departID=0.

[3]王新友.最高人民检察院副检察长孙谦就《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》答记者问[EB/OL].[2016-05-12].http://www.bj.pro/newiweb/minfo/view.jsp?DMKID=264&ZLMBH=2&XXBH=100127879&departID=0.

[4]北京市人民检察院检察长池强在北京市检察长会议上的讲话[EB/OL].[2016-05-12].http://www.bj.pro/newiweb/minfo/view.jsp?DMKID=218&ZLMBH=0&XXBH=1001103243&departID=0.

[5]北京市顺义区人民检察院课题组.诉讼违法线索管理及案件办理机制研究[J].人民检察,2016(19)：33-34.

2016-12-27

郭富选(1975-)，男，山东菏泽人，北京市人民检察院侦查监督部检察官，研究方向为刑法学。

D916.4

A

1674-3318(2017)03-0058-05