地方债务的洪荒时代即将结束

习近平总书记说：“金融活，经济活；金融稳，经济稳。”维护金融稳定已经成为党和政府今后一个时期的重要政治任务。

地方债务对促进国民经济发展和社会进步发挥过重要作用，但随着我国经济增长速度的减弱和地方债务规模的过快增长，地方债务对金融稳定的威胁越来越大。处理好地方债务，不仅事关地方政府的财务健康，更关系到国家金融稳定。

一、目前我国地方债务的现状

经过多年的积累，我国的地方债务不仅在规模上达到了较大量级，在分布、风险特征等方面也都体现出独特的规律。

（一）地方债务规模较大，举债主体形式繁多

根据财政部数据，截至2016年末，中国地方政府债务为15.32万亿元，地方政府债务率为80.5%，加上纳入预算管理的中央政府债务为12.01万亿元，中国政府债务大概为27.33万亿元。考虑到我国地方政府债务中的隐形债务，地方政府所背负的债务负担实际更大，上至省（含计划单列市）、自治区，下到各级地方政府，都有不同程度的负债，整体形势较为严峻，偿债压力较大。另外，我国地方政府的举债主体形式繁多，除了政府部门和机构，还包括融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等。

（二）基础设施建设债务比重大，融资平台债务扩张迅速

一方面，资金投向基础设施建设债务比重较大，我国地方政府基础设施建设债务约占直接显性债务的50%以上；另一方面，举债主体中，融资平台债务扩张迅速。受经济增长路径依赖和债务偿還路径依赖（主要是土地收入和借新还旧）的影响，2015年以来，融资平台公司债务规模持续快速扩张，债务资金基本用于地方政府公益性项目或存量政府性债务借新还旧，偿债高度依赖地方政府项目投资拨款或补贴支出。

（三）隐形债务风险高企

目前，虽然各级政府每年都在填报财政部下发的《地方政府性债务报表》，但对于地方政府负债的填报口径并没有详细规定，各地政府对于自身债务数据的统计和填报容易失真。新《预算法》修订之后，仅仅开放省级政府（含计划单列市）的举债权，允许省级政府（含计划单列市）发行债券融资，而省级以下地方政府依然没有举债权，只能由省级政府代为举债，举债灵活性受到挑战，因此部分地方政府为了规避举债的法律风险，采用间接举债方式，最终结果还是导致大规模的隐形债务产生。

（四）违规担保现象频生

实践中，依然存在地方政府违规担保，变相承诺保底等监管套利行为。究其原因，一是新《预算法》仅仅开放省级政府（含计划单列市）的举债权，省级以下地方政府举债灵活性受到极大限制；二是PPP模式由于“收益较低、风险较大”，对民间资本吸引力较弱，政府不得已通过“明股实债”、“承诺保底”等方式来减少社会资本顾虑；三是基础设施建设方面，PPP模式短期难以完全替代地方融资平台，地方融资平台仍然承担部分政府性融资职能，地方政府仍然倾向于对地方融资平台继续提供信用担保等。

二、地方债务无序发展的根源

（一）中央地方财权与事权的失衡

中国地方财政失衡问题由来已久，1994年实行分税制改革后，地方财政所占全国总财政收入的比例不断下降，造成地方政府事权和财权高度不对称，地方财政收支严重失衡，导致了地方财政状况不断恶化。而《预算法》又规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这就使得地方政府无法在体制内寻求收支缺口的弥补途径，于是转向体制外，扩大预算外收入和举债成为地方政府缓解收支矛盾的主要途径，而在国家对预算外收入和收费进行约束后，举债成为地方政府更易于操作的工具被广泛使用，导致地方政府债务大量积累。

（二）以GDP为核心的政绩观

地方政府的政绩观还是以追求GDP和财政收入为核心。只要考核机制还没有进行根本性改革，即使财政部门扩大债券的额度，也难以满足地方政府通过违规融资追求政绩的渴望。

（三）地方财政制度不健全

地方财政制度不健全，也是地方债务规模不断扩大的原因。地方财政制度不健全，主要体现在分散管理、管理缺失以及多头管理方面。缺乏统一的债务管理机制，各自为政、多头管理，给债务信息统计、债务控制、债务资金使用效率以及债务监督等方面带来了严重问题，进而造成债务存量不清、权责不明、规模失控。

目前很多部门都拥有预算外收支，这些并没有纳入政府一般预算范围中，财政部门很难对这些收支进行统筹和规划。由于这些部门拥有财政收支管理权，也就可以像财政部门那样，通过举债来调节财政收支。这些具有财政收入和财政行为的部门在资金紧缺时，往往绕开财政部门的监管而进行举债，致使政府债务不断增加。财政主体的多元化，使得地方债务比较散乱，加重了统计和管理的难度。

三、中央政府对地方政府债务的监管正在强化

2017年5月3日，中国财政部和国家发展与改革委员会、司法部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会及中国证券监督管理委员会联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（下称50号文）。50号文明确区分了地方政府和平台公司的债务责任，大幅降低了地方政府担保平台债务的能力。此外，该文件也限制了对政府和社会资本合作（PPP）融资机制的不当使用。该监管指引与2014年10月43号文在原则上一致。

新的监管规定的主要内容有以下几个方面。

一是禁止地方政府将公益性资产、储备土地注入平台公司，或承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。土地出让金是地方政府的一个重要收入来源，禁止将其注入平台公司将保留地方政府的这一收入来源，并有助于维持其信用质量。

二是地方政府不得为任何平台公司债务提供任何形式的担保或承担偿债责任。2017年早些时候，财政部查处了五省地方政府违法违规融资担保行为。50号文敦促地方政府加快摸底排查，在3个月内对违规行为整改到位。此外，平台公司在举借新债时应当向债权人主动声明不承担政府融资职能。

三是在PPP项目中，地方政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金、承担投资本金损失或承诺最低收益。过去两年PPP增长迅猛，但PPP融资机制的不当使用有时会增加地方政府债务。新规再次强调了风险共担及充分披露信息的重要性，从而吸引社会资本参与公共项目建设。

四是要求县级以上地方各级政府公开本地区政府债务余额、债务限额、债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、资金用途等内容。这一规定旨在提升地方政府债务管理的信息透明度。

四、监管新规对金融生态的影响

新出台的针对地方债务的监管政策不仅有利于从宏观上维护国家金融稳定，从中观层次来讲，也将对融资平台转型、政府融资生态、PPP融資等带来巨大影响。

（一）融资平台市场化转型或将加快

融资平台市场化转型加快。43号文出台之后的4年中，地方政府融资平台改革进程依旧相对缓慢。究其原因，一是缺乏明确的、独立的主营业务，实际控制人多为地方政府及其所属部门，与地方政府关系错综复杂；二是股权结构未能得到有效突破，要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构；三是融资平台公司管理和监督办法缺失。50号文再次提出要求“厘清地方政府与融资平台公司的边界”，料将在六部委联合监管压力之下，地方政府干预减少，融资平台市场化转型将加快。

（二）融资生态发生巨大变化

一方面，50号文要求“规范地方政府注资行为”，延续了2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的相关规定，更好地遏制了融资平台融资实践中的不当行为；另一方面，《通知》要求“规范金融机构提供融资行为”，主要针对“担保函”、“承诺函”和“安慰函”等变相担保形式，倒逼金融机构以更加谨慎的态度审视地方融资平台的信用风险。

（三）PPP融资模式将回归“共担风险、共享收益”本质

50号文鼓励地方政府和社会资本依法规范合作，但是严禁地方政府利用PPP等变相举债。在PPP项目快速发展的背后，一些地方政府为了提高PPP项目对于社会资本的吸引力，通过“保底收益承诺”、“回购安排”、“明股实债”等方式包装PPP项目，并利用基金“优先劣后”分配，导致政府隐形债务风险增加。这种做法一方面偏离了PPP“共担风险，共享收益”的本质，风险基本全部积聚在政府一方；另一方面，这种做法违背了预算法。此次监管新政之下，PPP融资模式将回归风险共担的本源，但“收益较低”和“政府契约精神存疑”依旧是横在社会资本面前的两个重大顾虑。

参考文献：

[1]张晓苇.筑牢地方债防火墙[N].人民日报，2017-5-8.

[2]毛毳.地方政府融资走向“阳光管理”[N].中国证券报，2017-5-17.

[3]巴曙松.地方债务问题应当如何化解[J].西南金融，2011（10）.