基于住房属性视角下的住房供给侧改革路径研究

林永民++吕萍

摘要：当前我国住房市场存在着高房价与居民可支配收入不匹配，结构性供求失衡，金融风险累积等问题，究其根源在于对住房多重属性的认识不足，片面强调某一方面的属性。基于对住房社会属性、商品属性、财产属性、投资品属性的分析，提出我国房地产市场调控应进一步加强从供需两端发力，以住房供给侧结构性改革为主，着力点放在土地供给侧改革、住房供给结构的调整、资金管控等长效机制的建立上。

关键词：住房属性；准公共物品；投资品；供给侧

1998年是我国住房制度改革的分水岭，从此房地产行业进入快速发展的轨道。2003年，房地产业被国务院确认为“我国国民经济的支柱产业”。然而在推动经济增长、改善住房条件的同时，我国房地产市场也逐渐暴露出一系列问题：房价收入比过高，低收入人群的住房居住权难以保障；房地产泡沫不断累积，金融风险进一步加剧；房地产市场供需结构严重失衡，供不应求与去库存并存。2016年12月中央经济工作会议明确提出，“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，为未来房地产相关政策的制定指明了方向。研究住房问题必须首先明确住房是集多重属性于一身，片面强调某个属性，必然导致制度设计与调控措施的效用大打折扣。因此，必须把投资、消费、民生综合起来分析，在制度设计中做到对住房属性的统筹兼顾。

一、 住房多重属性的分析

随着我国经济社会的快速发展，住房体制的深化改革，住房的属性也在不断地演化着。理论上可以定性辨析社会属性、消费品属性、财产属性、投资品属性等多重属性共同作用影响家庭的住房消费与投资决策。

1. 社会属性决定政府是为低收入人群提供住房保障的责任主体。“居者有其屋”是关系人们居住权的重大民生问题，住房因而具有社会属性。实行住房保障制度的理论基础是提高社会总福利水平。从住房的社会属性视角来看，保障性住房属于准公共物品，通过提供保障性住房实现低收入家庭的“住有所居”的权利是政府的责任。根据萨缪尔森公共物品分类理论，保障性住房因具有非排他性和不充分的非竞争性而属于准公共物品。从消费的竞争性角度出发，政府提供的保障性住房是十分有限的，在数量既定的前提下，随着需要被保障家庭数量的增加，超过某一限值时，就存在一定程度的竞争。从排他性的角度出发，各地方政府均制定了诸如家庭收入水平、家庭人口数量等相关准入条件，只要符合条件就要将其列入保障性住房的保障范围之内，因而保障性住房具有非排他属性。政府可以采取鼓励民间资本参与保障性住房的供给，充分利用市场配置资源与企业经营技术优势，最大限度的提高保障性住房的供给效率。

2. 商品属性决定了市场机制对资源配置起决定作用。

住房是在土地上建设的为人们提供居住功能的具有价值和使用价值的商品。1998年的住房制度改革，极大地释放了居民的住房消费需求，我国的房地产行业得到迅猛发展。房地产业增加值占GDP的比重随着住房市场化进程的推进逐步提高，可分为三个阶段：住房由国家统一建设和分配的计划经济时期（1978年～1986年），比重在3%以下；住房由国家计划供给向市场化运作的过渡阶段（1987年～1997年），比重在3%～4.1%之间；1998年以后，是住房市场化快速发展阶段，比重由1998年4.1%逐步提高到2015年的6%。房地产行业快速发展的同时，还带动了众多关联产业，房地产及相关行业对GDP的贡献率在2013年达到29.4%。城镇人均住房面积由1998年的18.7平方米，提高2012年的32.9平方米。但是，我国住房商品化改革在推动房地产业迅猛发展的同时，片面强调住房的商品属性，导致我国住房市场结构性供求矛盾突出，城乡间、城市间、不同收入人群间分配不均衡。

3. 财产属性决定了征收房产税是调节财富二次分配的重要手段。由于耐久性且价值量大，住房具有财产属性，是个人、家庭、企业的重要财产。基于住房的财产属性，渐进式征收房产税一方面有助于完善财税体制，另一方面有助于调控房价过快上涨，约束投资性购房和遏制投机性炒房。从国际经验上来看，在房屋的保有环节征税，是很多发达国家成功的经验。房产税的设计要与我国的国情相符，根据住房档次实现低端免税、中端低税、高端高税的累进式税制，与我国居民的收入结构相匹配，既能达到财富调节和抑制过度投资、投机性需求，又能确保住房居住功能的实现。“居者有其屋”并不意味着让所有人拥用住房的所有权。对于城镇低收入家庭、刚毕业的大学生、农民工等提供租金适宜的租赁性住房是合适的住房供给方式。但是，我国住房体制改革长期推行的是“居者有其产”，使得我国城市住房自有率达到以80%以上，个别城市达到90%。与西方主要的发达国家比较，加拿大、美国的房屋私有率均未超过70%，分别为67%与69%，而欧洲一些国家的住房私有率则更低，仅保持在40%左右。

4. 投资品属性可以诱发和加剧金融危机。随着我国住房體制改革的深化，在经济快速发展的背景下，土地供给的缺乏弹性、生产要素价格上升等多重因素作用下使住房具有自我增值的特点，住房的投资品属性逐渐被凸显。住房集商品属性与投资品属性集于一身，是具有居住功能的复合投资品。因此，住房的价格，由其商品属性与投资品属性共同决定。住房投资品属性是建立在住房使用价值实现的收入流的基础上。住房的使用权和所有权两权分离使住房所有权人可以通过有条件的转让住房的使用权获得收入。如果没有住房使用价值的支撑，或者住房使用价值的增值运动受阻，在金融市场依托所有权获得的价值就失会去基础。其次，住房作为投资品的价格是相对独立于住房实体而运动的。经济发展状况、人口规模与结构、政策等各种条件都会影响收入流预期，而且因为存在“蝗虫效应”，会造成“涨过头、跌过头”、甚至是大幅波动。适度的脱离是资源实现市场化配置的重要方式。但是，如果住房的虚拟价值严重脱离真实价值的约束，就会产生房地产泡沫，对整个经济产生负面影响。

二、 住房属性失衡带来的危害

住房的投资品属性过度化是近年来住房市场价格快速上涨的主要原因。目前，我国热点城市的投资、投机性购房比例远远超过国际警戒线15%。如此高的投资投机性需求必然挤压刚性需求和改善性需求，导致住房投资与消费的严重失衡，进而引发民生不能保障、资源浪费、房地产泡沫、金融危机等一系列问题。

1. 缺乏产业支撑的房地产业过度发展造成资源大量浪费。 当前，我国局部地区房地产业在高房价、高回报率的驱动下过度发展，“一业独大”特征明显。部分城市的盲目无序扩张，大量土地用于造城运动，但由于缺乏实体产业支撑无法吸纳就业等原因，同时由于生活配套设施不足，房屋入住率低，空置率高，不能有效的吸引居民消费，变为“空城、鬼城”。摊大饼式的城市扩张导致城市建设空有规模而无效率，大拆大建的发展方式使原本稀缺的资源更为稀缺，造成资源浪费和环境破坏。

2. 对实体经济的“抽血效应”导致经济增长不可持续。房价的快速上升引致房地产投资属性过度化，吸纳了大量的资本投入并进一步助推了房价的继续攀升，如此恶性循环，最终将导致房价严重脱离实体价值。房地产对资本的大量吸纳，不仅使实体产业利潤空间急剧下降，降低了企业发展实体经济的动力和老百姓创业激情，而且由于大量挤占土地、资金等生产要素，使得实体经济因“失血”而导致发展基础极不牢固。虚拟经济只调节国民收入的分配，并不增加国民收入，因此缺乏实体经济支撑的经济是不可持续增长的经济。

3. 对城镇人口的其他消费产生“挤出效应”。随着我国住房市场房价的不断攀升，居民住房财富持续增加。但是，众多学者的研究表明，因为住房贷款的压力、以及再次改善性购房、子女未来购房等多重因素的影响，中国居民家庭住房财富的上涨反而挤压了其他消费。住房价格的快速上涨，使家庭不得不进行大量的储蓄以应对未来的购房需要，这必然减少其他方面的消费，不利于拉动内需。房价的过快上涨使居民的住房财富持续增长但是“挤出效应”的存在，使居民的其他消费持续降低。在目前国际贸易市场出口萎缩，国内经济结构调整的形势下，对城镇人口的其他消费产生“挤出效应”会减弱中国经济增长动力。

4. 累积金融风险。房地产业是资金密集型行业，上市融资、债券融资、信托融资、基金融资等方式是房地产企业的主要资金来源，高负债率是其主要特点。根据金融加速器原理，在经济上行阶段，房价上涨，以房屋为抵押物的借款人的抵押物升值，银行更愿意把钱贷给房地产开发企业和购房者，进而促进房地产的繁荣，进一步推高房价；但由于预期房价还将不断上涨会引发银行等金融机构出现严重“道德风险”，产生大量的不良房贷，而当经济下行，房价出现下跌，借款人的违约行为大幅上升，就会产生连锁反应，引发系统性金融风险。

5. 阻碍农民工市民化过程。根据国家统计局抽样调查结果，我国2015年农民工总量为27 747万人，农民工人均月收入仅为3 072元，2008年～2015年农民工工资的平均涨幅仅为12.69%，而同期全国商品房平均售价涨幅远超工资涨幅，我国城市地价房价高涨与农民工工资收入水平低、涨幅小形成鲜明对比。2015我国住宅商品房平均销售价格6 473元/平方米，对大部分的农民工来说，无力购房，且房屋租赁市场又不发达是农民工市民化过程中的一个最重要的阻碍。很难实现农民工市民化的转变，这极不利于我国新型城镇化的健康发展。

三、 兼顾多重属性叠加的住房供给侧改革路径

当前住房市场供求结构性失衡要求我们从供给侧进行改革，必须从住房集多种属性于一身这一客观事实出发。首先从土地供给侧改革着力，其次要调整住房供给结构，第三要引导合理预期，弥补监管短板，建立基础性制度和长效机制来保证住房市场的健康有效运行。

1. 城市建设用地供给侧改革。

（1）深化财税体制改革，打断地方政府与土地出让金、高房价之间的链条。要想改变地方政府对土地财政的依赖，必须通过深化财税体制改革，使地方政府的事权、支出责任与财权相一致。首先，厘清中央与地方的事权与财权的责任界限，统一地方政府的财权与事权。打破政府政绩、土地出让金、房地产开发商三者之间的链条。其次，研究和逐步推广房产税、合理确定增值税在中央与地方的分配比例，确保地方政府有稳定可靠的税源。同时要创造条件开征房屋空置税，增加持有多套住房家庭的持有成本，可以有效调节投资、投机购房需求，推动闲置房屋的流转，提高住房利用率，促进房地产市场良性发展。

（2）加快推进农村集体经营性建设用地入市的制度建设。根据我国目前的土地制度，政府是土地一级市场唯一的土地征用者和供给者，地方政府对城市建设用地市场的垄断是地价上涨助推房价上涨的一个重要原因。通过征收方式将集体所有转为国家所有过程中，农村集体土地因用途改变获得的增值收益没能主要用于解决“三农”问题，而主要归于地方政府，造成了分配上的严重不合理。农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，不仅会打破了地方政府对土地增值收益的垄断，使“三农”受惠，而且会在土地供给侧对稳定地价、房价起到基础性作用，也是我国加快新型城镇化建设的必然要求。

（3）创新土地出让模式抑制高地价、高房价。因城施策，分类指导，创新土地出让模式是解决我国住房市场供需结构失衡的有效途径。库存压力较大的城市暂缓土地供应或减少土地供应规模，对热点城市在增大土地供给的基础上要不断创新土地供给新模式。2016年，苏州、上海、天津等多个城市采取土地出让的“熔断机制”，当地价超过最高限定价后，地块将流拍，从源头上控制住地价；北京试点采取“控地价、限房价”的交易方式，即宗地限定商品住房销售价格、并设定土地合理上限价格，在达到上限后，以企业竞报保障房配建比例或自持商品住房用于租赁的比例大小来决定。

2. 完善我国住房供给结构体系，逐步实现住房消费梯次结构。2015年全国居民按收入五等分组的人均可支配收入低收户的年均可支配收入仅为5 221.2元，低收入户、中等偏下户、中等收入户、中等偏上户、高收入户年均可支配收入的比值为1∶2.28∶3.70∶5.64∶10.45，收入两极差距显著；全国居民按东、中、西及东北地区分组的人均可支配收入比值为1.67∶1.09∶1∶1.25，呈现东高，东北次，中再次，西低的格局。针对不同收入群体，提供保障性及低、中、高的住房供给结构体系是经济社会和谐稳定的必然要求。

（1）适度降低住房私有率比例，大力发展住房租赁市场。目前城镇常住人口中刚毕业的大学生、农民工以及城镇原有的低收入家庭存在着大规模的租房需求。建立专业化的机构和规模化的住房出租产业，着力解决租赁市场供给数量不足，房型、面积、配套功能与需求不匹配的问题，是降低我国住房私有率比例，优化我国住房供给结构，实现“居者有其屋”目标的有效路径。住房租赁市场的成熟和有效运行，一方面有效地解决“住有所居”的问题，另一方面通过降低居住成本，劳动力要素将更加趋向于合理流动，推动创新与创业的蓬勃发展。同时租赁市场的成熟与发展，必然带动相关多个服务业的发展，创造更多的就业。

（2）推动住房市场过滤机制挖潜存量房，完善住房二级市场。从国际经验来看，一级新建住房市场、二级存量房市场和租赁市场的合理占比是构成成熟发达住房市场的条件，而且一般情况下二级市场比一级市场的交易规模大。然而我国住房市场过度依赖一级市场，存量与增量之间存在着严重失衡。我国各主要城市存量住房交易量占住房保有量的比例不足1%，远低于成熟市场国家的10%～15%的比例。我国存量房市场不发达，致使大量需求涌向一级新建住房市场，加大了增量市场的压力。着力推动住房市场过滤机制，通过“卖旧换新”的梯度消费，不仅可以减轻一级市场的需求压力，同时还可对价格起到平衡与制约的作用。应制定相关激励政策，激活二级市场的潜力，依靠市场解决不同收入群体的住房问题，逐步实现住房消费梯次结构。

3. 合理引导预期，加强资金管控。经济周期的上行阶段，对住房投资品属性的过度放大必然伴随着的住房价格的快速上涨，金融机构因追求超额利润非理性过度介入房地产市场。在经济处于繁荣时期，累积的泡沫与潜在风险被忽略，市场主体行为出现严重的非理性，需要政府通过相机抉择的政策稳定市场，合理引导预期。首先，要分城施策，实行中央宏观指导，各地方实行差别化的调控办法。其次，弥补监管短板，建立监管协调机制，加强宏观谨慎监管，嚴格规范银行、信托公司、私募资管业务投资房地产的行为，避免资金违规流入房地产调控领域。最后，建立预警机制，进行前瞻性的风险管理。

参考文献：

[1] 许宪春，贾海，李皎，等.房地产经济对中国国民经济增长的作用研究[J].中国社会科学，2015，（1）：84-101.

[2] 孙继伟.论投资品对经济危机的诱发与加剧作用[J].审计与经济研究，2009，24（3）：92-96.

[3] 刘婷，孙绍荣.导致投资品价格波动的蝗虫效应研究[J].经济问题探索，2009，（5）：80-84.

[4] 陈彦斌，邱哲圣.高房价如何影响居民储蓄率和财产不平等[J].经济研究，2011，（10）：25-38.

[5] 郭玉坤.住房属性与我国住房体制改革前瞻[J].四川行政学院学报，2010，（4）：89-92.

[6] 况伟大.房地产投资、房地产信贷与中国经济增长. 经济理论与经济管理，2011，（1）：59-68.

[7] 辜胜阻，李洪斌，吴学丽.完善租房市场构建多层次住房体系[J].理论学刊，2013，（1）：59-63.

[8] 邓大伟，诸大建.保障性住房提供的强制性指标配建模式探讨——基于住房的属性[J].城市发展研究， 2009，16（1）：5-8.

基金项目：国家自然科学基金项目“城镇化演进中的城乡住房融合研究：机理剖析、分析框架与现实路径”（项目号：71673285）。

作者简介：吕萍（1962-），女，汉族，内蒙古自治区呼和浩特市人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为住房政策、土地经济与管理；林永民（1972-），女，汉族，河北省抚宁县人，华北理工大学管理学院副教授，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为房地产经济、城市经济。

收稿日期：2017-06-18。