略论党的领导与依法治国的内在关联性

傅小青

摘 要：党的领导与依法治国的关系是全面依法治国进程中的难点和关键，澄清这个问题，对于建设社会主义法治国家意义重大。党的领导与依法治国二者尽管在组织方式和管理方式以及管辖范围上有所区别，但在本质、价值、目标、程序、实现条件等方面，具有高度严密的内在关联性，都以维护人民根本利益为己任，其本质具有一致性。二者相辅相成：依法治国离不开党的领导，党的领导必须依靠法治。

关键词：党的领导；依法治国；关联性；社会主义法治国家

中图分类号：D920.4

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）06-0092-03

长期以来，社会上一直有一种声音，认为党对法治事业的领导违反了法治运行的客观规律，影响了法治的权威性，如果依法治国在党的领导下进行，就是执政的共产党及其领导人可以凌驾于宪法和法律之上，不受宪法和法律的约束。不难看出，这种认识的核心是把依法治国与坚持党的领导对立起来，人为设置了一种党和法非此即彼的关系，其产生的根源在于对党法关系把握的错位。可见，如何正确认识和处理好二者之间的关系将是今后我国法治建设中最为关键的重大理论和现实问题。本文认为党的领导与依法治国二者尽管在组织方式和管理方式以及管辖范围上有所区别，但在本质、价值、目标、程序、实现条件等方面，具有高度严密的内在关联性和一致性。

一、以维护人民根本利益为己任的党的领导和以善治为目标的依法治国在本质上是一致的

党的领导和依法治国都是为了一个共同的目的——体现人民意志，保障人民权利，两者的目标都是把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家，使人民过上自由、民主、富裕的生活，目的具有根本一致性。中國共产党的性质决定了她的根本价值追求是为人民谋福利，代表的是最广大人民群众的根本利益，党的宗旨就是全心全意为人民服务。依法治国的目标正是把人民群众的意愿和要求，通过立法渠道上升为法律，并通过执法、司法活动加以实现。在当今中国，法体现的就是人民政权的意志，维护和保障的就是广大人民群众的根本利益。“可以说，依法治国与党的领导辩证统一的基石与连接点是人民利益、人民意志”，离开了这一基石和连接点，依法治国和党的领导也就不能实现辩证统一。如果我们的立法、司法和执法不能够满足广大人民的意愿，不能维护广大人民的根本利益，不能保障广大人民的各项权利，就必然不能符合代表广大人民根本利益的中国共产党的要求，这时，党作为执政党必然要对法治进行修正；如果我们党的领导违背了自己的宗旨，党的执政必然也和社会主义法治产生矛盾。可以说，不论是党的领导还是依法治国，都始终坚持在广大人民根本利益上的辩证统一，关键所在是二者的相互协调和促进。

党的政策不断上升为国家政策并经立法程序被赋予法的形式，符合依法治国建设中的立法程序。我国法律本质上就是党的路线方针政策的法律化、制度化，它是由立法机关通过立法程序加以明确的执政党的政策。可以说，法律本身就是党的路线方针政策的规范化的体现。在我国，宪法和法律是在党的领导下制定的，党带领人民制定法律并遵守法律，体现的是党的主张和人民的意志。党还通过思想政治工作和组织工作，教育广大干部自觉依法办事，并协调各司法机关的关系，支持人大、政府、政协和司法机关依法依章程办事，使法律得到认真地执行。因此，依法治国的实质是依照法律化的党的主张和人民意志治国，也就是把党的主张和意志通过立法程序，由人民选出的代表将其与人民的意志融合在一起，通过法律的载体表达出来，通过立法机关把党的意志变成国家法律；社会上任何组织和个人，严格依法办事、依法行政、公正司法，就是在执行党的相关政策。

二、党对法治事业的领导是依法治国题中应有之义

人类社会治乱兴衰的基本经验告诉我们，法治从来不能在乱世中实现，善治不可能在无序下完成。从历史上看，任何国家法治的确立都不是在一盘散沙的状态下建立起来的，任何国家法治的成功都不是自然而然到来的，必须有一个坚定有力的领导核心进行集中部署。人类社会发展的进程证明，任何一项大的认识和改造客观世界的实践活动，都是有组织的活动，都需要一个领导核心。世界各国实践也表明，在任何社会条件下实行法治，都必须依赖于该社会主导性政治力量。现代西方国家的法治正是在政党取得国家统治地位后，依靠政党的力量创立和实行的。

“坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。”依法治国需要一个具有统揽全局、协调各方功能的政治实体保障推动，全面推进依法治国，更需要有自上而下坚强统一的领导，统一部署、统筹协调，形成举国上下崇尚法治的良好氛围，创造推进依法治国的必要条件。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，才能使国家治理能力逐步提升，方可有序推进国家和社会生活法治化，也才能真正实现人民当家作主，实现其对国家和社会事务的管理和参与。可以说，坚持党对社会主义法治事业的领导，既符合我国发展状况，又符合当代世界法治发展潮流，是中国的根本政治国情，也是中国的基本法治国情，更是我国社会主义法治的主要特色。中国共产党的领导是是实行法治所必须的政治基础。中国共产党的领导和执政这一根本政治国情，决定了我国的民主政治必须坚持党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一。在坚持党的领导的前提下实行依法治国，是社会主义法治与资本主义法治的本质区别，中国共产党的领导是实行法治所必须的政治基础。

当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，矛盾风险挑战之多前所未有。在社会矛盾尖锐复杂，人们诉求差异多元化的今天，如何推进全面依法治国？说到底，也就是如何用法治方式调节社会利益关系、化解各种社会矛盾。纵观当今中国，只有中国共产党具备了总揽全局、协调各方的能力和功能，能够为全面依法治国创造良好的前提。改革开放以来，我们始终坚持党在中国特色社会主义事业中的领导核心地位，同时把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，保证了改革开放和现代化建设这艘航船顺利前行。回顾新中国成立至今特别是三十多年来法治建设的历史，我们可以清楚地看到，什么时候党法关系处理得好，则法治兴；处理得不好，则法治衰。

党对法治事业的领导，主要体现在以思想、政治和组织领导总揽法治事业的全局上，在于为法治事业谋大局、定战略、把方向、主大事，尊重法治运行的客观规律，尊重法治实践活动中必要的形式与程序，及时把党的决策转化为法治实践活动的具体实施意见，把党的要求细化为法治实践活动所必须依循的具体规则，形成对立法、执法和司法机关的指导与规范，把党所倡导的社会主义政治文明充分体现在对全面依法治国的领导之中。

三、党的领导必须依靠社会主义法治

法治是人类政治文明的重大成果。国因法而治，因法而兴。一个现代化的国家，必定是依法治理的国家；一个先进的政党，必然是依法执政的政党。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。党要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施。在市场经济体制下尤其需要决策科学化民主化、需要普遍有效而稳定的行为规范、需要切实保护公民个人或法人的合法权利、需要与国际经济贸易组织与经济贸易惯例相协调，这就必然要求社会生活程序化、法治化。

法治是党实现治理能力现代化的重要支撑。在治理现代化的条件下，作为执政党，其执政和行使国家公权力必须以法治为基础。中国共产党不同于西方国家的政党，宪法赋予了中国共产党对国家和社会的领导地位。宪法在序言部分以历史叙事方式阐述了中国共产党领导地位的历史渊源，明确了中国共产党领导核心地位的合法性：“一九四九年，以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。”“中國各族人民将继续在中国共产党领导下，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的……爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”可以说，宪法是中国共产党执政合法性的基本依据，是其领导地位和执政地位的体现，宪法也赋予党治国理政的责任和使命，依宪治国本身就包括对中国共产党领导的合法性的承认。党根据这种宪法地位长期执政，并直接行使一定的国家公权力。党行使宏观的执政权力和相关的国家公权力，在今天治理现代化的条件下，必须以法治为基础。如果脱离法治，国家治理将会失序，国家和社会的稳定将难以维系，执政地位将难以维持。全面依法治国，要求执政的中国共产党必须跟上时代潮流，转变领导方式和执政方式，严格按照宪法和法律治国理政。通过法治规范公权力行使行为，领导人民真正治理好国家，才能赢得人民对党的信任，才能巩固执政地位。总之，只有这样，党才能提高科学执政、民主执政、依法执政水平，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，实现国家治理体系和治理能力现代化。

法治是党完成执政任务的可靠保障。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。没有规矩不成方圆。法律是治国理政最大的规矩，规定了每个公民、法人、政党、社团必须遵守的基本行为规范。我们党要实现长期执政，带领人民走好“中国道路”，实现党和国家长治久安，必须以法治提供根本性、全局性、长期性的制度保障。上个世纪九十年代后期伊始，法治成为中国政治发展的长远目标，要求大到国家的政体，小到个人的言行，都需要在法治的框架中运行。“一个国家离开法律的规范，各项职能就无法实施，政府、企业、社会的运转就会出现混乱状态。”党的十八大提出全面深化改革的总目标，就是全面完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。当前，党面临的一项重大历史任务，就是通过全面深化改革，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这一体系基本的原则，就是法治，通过各领域、各系统实现法治，形成完备的以法治为基础的国家治理体系和治理能力。

四、正确处理党的领导与依法治国的关系

党的领导与依法治国的关系不仅事关法治建设的兴衰成败，而且决定着整个社会主义事业的前途命运。 依法治国与党的领导的辩证统一，不仅是理论命题，而且是实践命题。从实践层面来说，就是要把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来；把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。质言之，坚持党的领导绝不是要“越俎代庖”、以党代法，而是要通过发挥“总揽全局、协调各方”的领导作用，确保中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。具体应注重以下几个方面：

第一，处理党的领导与依法治国关系的首要任务是党领导制定良法。真正的法治应该是良法之治，良法是善治之前提，有良法才能有善治，而要有良法就必须要有代表人民根本利益的组织来领导制定，党的正确领导就是制定良法的重要保障。法律只有既反映事物的内在客观必然性，又反映广大共同体成员的意志，才能称得上是良法。科学立法离不开专家的参与，民主立法在现代社会条件下离不开政党的领导；无论是一党制国家还是多党制国家，政党都起着引导、反映和聚合民众意志的作用。现代政党既是大众进行政治参与和利益表达的组织形式，也是以管理国家为事业的政治领袖集团引导大众的工具。没有政党，极为分散的民众意志就无法得到有效的聚合。在中国，共产党的领导最主要的就应该体现在领导人民制定法律上，也即它必须通过各种民主机制既反映民意又引导民意，最终把广大人民大众的意志聚合成体现人民根本利益和社会发展要求的良法。党应根据国家和社会发展大局、人民群众意愿，及时提出立法建议，制定体现人民根本利益和社会发展要求的法律。党也要主动适应改革和经济社会发展需要，围绕中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，不断完善中国特色社会主义法律体系，完善立法体制机制，加强重点领域立法。

第二，减少党内法规与法律之间不必要的交叉重复。党内法规体系是指以党章为根本、以若干配套党内法规为支撑的党内规章制度体系，是管党治党的重要依据。党内法规是对全体党员的要求，法律是对一般公民的要求，事实上，党规在很多方面比法律的要求更严格，如此一来，它才能与法律相辅相成、相互促进、相互保障。依法治国的重点是建立五大体系，即：法律规范体系（立法）、法治实施体系（执法）、法治监督体系（司法）、法治保障体系和党内法规体系。在依法治国与依规治党齐头并进的大趋势下，要求党纪与国法的无缝对接要趋于常态化。当前，党内法规中还有一些薄弱环节，有些纪律规定与现实不适应、不协调，有些规定与法律重复，还缺乏系统性、操作性和可执行性，在理论研究上也相对滞后。党规与法律在体系衔接时，一方面，要注意党规制定应主动向法律靠拢，不突破法律禁止条款的底线，减少党内法规之间及与法律之间不必要的交叉重复，实现两者的动态衔接、互补互助；另一方面，制定或修改法律法规时，要及时吸纳成熟的党内法规制度。

第三，党带头守法是正确处理党的领导与依法治国关系的基本要求。真正的法治国家是全社会各行各业的人都能够遵纪守法、依法办事。然而，在现实中，党的领导地位和执政地位常常给一些党的领导干部造成这样一种幻象：法（政策、规则）是我制定的，我自然要高于法。这就是一些人质疑“党大还是法大的”缘由，也是一些党员尤其是领导干部不能很好遵纪守法的原因之一。法律是党在领导立法过程中经过协商讨论凝聚成的公共意志或社会意志，这个最终形成的意志自然大于和包含党自身的意志，作为党的成员毫无疑问应该服从这个最高的意志（法律）。鉴于党的领导地位和执政地位容易给一些人凌驾于法律之上提供诱惑，所以，党要管党，从严治党，使党员尤其是党的领导干部都能够做遵纪守法的模范，并自觉把自己的权力限制在法律的笼子里。宪法和法律一经最高国家权力机关颁布实施，就具有极大的权威性和普遍的约束力。必须坚持党在宪法和法律的范围内活动的原则，把宪法和法律贯彻到党治国理政的全过程、各个方面。我们党从中央到地方，以及每一个党员、党员干部，特别是党的领导干部，其言行不得与国家宪法和法律相抵触，必须遵守和执行符合宪法和法律的相关规定。同时，由于中国共产党所处的领导地位，在维护宪法和法律的尊严、保证宪法和法律的实施等方面，还负有特别重大的责任。我们党必须按照依法治国和依法执政的要求，以身作则，带头维护宪法和法律的尊严和权威，带动一切国家机关、社会团体和全体公民严格执行、自觉遵守宪法和法律。要强化各级党员干部的法律意识，强化法治思维，严格遵循法定权限和法定程序想问题、作决策、办事情，运用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。特别是党员领导干部要保持对宪法法律的忠诚之心、敬畏之心，在任何时候都不能触碰法律红线、不得逾越法律底线。

总之，《中国共产党党章》关于“党必须在宪法和法律范围内活动”的规定，是把执政党领导方式纳入法制轨道的基本依据，是一条极其重要的法制原则。党对国家的领导和监督，必须通过和运用法律手段。党只能通过立法机关和政府进行领导，自觉依法办事，而绝不能凌驾于国家之上发号施令。要维护宪法、法律的尊严与权威，坚持法律面前人人平等原则，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。这对于保持作为执政党的中国共产党的纯洁性，克服和清除党内的腐败现象，防止党蜕化变质，确保依法治国，建设社会主义法治国家伟大目标的实现，有着十分重要的现实意义和深远的历史意义。

参考文献：

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【责任编辑：黎 峰】