政府职能部门事务下沉街道的难点问题及对策

乔骏

近年来，上海经济加快转型发展、人口总数大量增加、社会结构趋于多元、群众利益诉求复杂多样、信息传播方式深刻变化，这导致传统的社会管理面临严峻挑战。街道办事处作为区人民政府的派出机关，处于行政的末端和基层的顶端，是政府与基层的重要连接点，是创新社会治理的关键所在。本文将根据市委对深化街道体制改革的部署和市人大常委会的相关立法，探讨如何进一步做好政府职能部门事务下沉街道工作，确保“条”与“块”各自发挥优势，共同加强基层建设。

一、政府职能部门事务下沉街道的现状

为了适应全面深化改革的新形势，落实中央社会治理的新要求，回应人民群众的新期待，市委在2014年将“创新社会治理加强基层建设”列为一号课题，开展了系统深入的调查研究，形成了《中共上海市委上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》以及关于深化街道体制改革的实施意见等6个配套文件（以下简称“1+6”文件），立足上海作为特大型城市的特点，对新形势下创新社会治理、加强基层建设作出了全面部署。其中，进一步理顺街道办事处与职能部门的关系，实现重心下移、资源下沉、权力下放、权责统一，是“1+6”文件的重要内容之一。

为贯彻落实“1+6”文件精神，推进基层治理法治化，市人大常委会在2016年对《上海市街道办事处条例》进行了修订，其中着重对职能部门事务下沉街道进行了规定，包括建立街道办事处行政事务准入制度，政府职能部门未经审核批准不得将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办事处承担；市级政府职能部门在起草地方性法规、政府规章草案以及制订规范性文件和其他文件时，只有按照规定程序才能将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办事处承担；区政府应当建立区级职能部门将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办事处承担的审核机制等。

本市各级政府和职能部门积极落实“1+6”文件和《上海市街道办事处条例》的要求，建立健全事务下放准入等制度，并实现了城管执法、房管、绿化市容等机构的下沉街道。

二、 政府职能部门事务下沉街道存在的问题

尽管成果显著，但政府职能部门事务下沉街道毕竟是一项重大的管理创新，在实践中必然存在一些尚需完善之处。

（一）下沉事务的相关保障尚需加强

根据“1+6”文件，管理职能和资源配置向基层的倾斜和下沉应是同步的。《上海市街道办事处条例》规定，政府职能部门将职责范围内的行政事务委托或者交由街道办事处承担的，应当同时为街道办事处提供相应保障措施，并赋予街道办事处在工作履职、人事任免、资产资金等方面的管理权。但在实践中，一些政府职能部门在将工作和责任下沉街道办事处时，人员、经费等相应的资源并未随之下放。这不仅影响了街道的工作积极性和效果，也会导致街道转嫁压力，把大量的行政事务再下放到居委会，使得居委会“上面千条线，下面一根针”的现象继续难以解决。

（二）下沉事务的专业化管理尚需加强

随着事务下沉，街道办事处职能不断膨胀，要承担大量原有工作范围外的行政管理职能，要管理城管、房管、绿化市容等各种队伍，在工作的专业性方面等都面临严峻的挑战。如与社区管理和社会综合治理相比，街道办事处对绿化市容管理的重视程度不足，一般情况下都是等碰到问题才“头痛医头” “脚痛医脚”，缺乏系统长效的管理思路。由于对绿化市容所工作职责的认识不同，各街道绿化市容所的内部管理也存在差异，有的负责巡查、有的负责受理，工作内容“五花八门”。同时由于绿化管理专业性较强，下沉后必然导致专业技术力量分散，是否能有充足的专职人手确保绿化市容职责履行到位，对街道办事处而言也是一个考验。

（三）下沉事务的条块协调机制尚需加强

在事务下沉后，区政府职能部门与街道办事处之间面临着业务沟通协调渠道不够通畅的新问题。这一问题在机构已经下沉街道的管理领域特别明显。在“块属块管”模式中，下沉街道的管理机构与区政府职能部门不存在直接的隶属关系，更倾向于优先服从街道办事处的安排，区政府职能部门在进行业务指导及统筹协调时存在一定难度。与之相对的是，在“条属块用”模式中，下沉街道的管理机构与区政府职能部门在人、财、物等方面存在一定程度的隶属关系，区政府职能部门在布置工作时相对比较顺利，而街道办事处在指挥管理机构时则可能有不顺的情况。

（四）下沉事务管理队伍的建设尚需加强

目前下沉街道的城管执法、房管、绿化市容等管理队伍面临着“左右不平”、进出不畅、能力不足等不容忽視的问题。如绿化市容所为科级事业单位，街道内与其有业务往来的机构却多为行政性质，尽管级别相同，但绿化市容所总有一种“矮人一头”的感觉。而且事业编制与公务员编制的差别还使得下沉机构与街道办事处原有机构无法实现人员流动，无法为优秀人才提供职业发展空间。在管理能力方面，以奉贤区为例，8个镇和1个街道的绿化市容所的编制总数仅为62个，且在编人员只有33人，而且专业管理能力参差不齐，完全无法管理各自辖区内的绿化市容事务，因此不得不通过购买社会服务来增加管理力量。

三、完善政府职能部门事务下沉街道的建议

针对上述问题，就进一步优化管理体制和工作机制，实现管理和服务的科学下沉提出如下建议：

（一）进一步确保事务和资源同步下沉

市、区人民政府要严格贯彻落实“1+6”文件精神和《上海市街道办事处条例》的规定，不断完善街道办事处行政事务准入制度，一方面使政府职能部门不得将未经审核批准的行政事务下沉到街道办事处，另一方面使人、财、物与行政事务同步下放，并让街道办事处有效运用这些人、财、物。要防止街道办事处转嫁压力给居委会，对确实需要下沉到居委会层面的行政事务也要同步配置好所需资源。对下沉到街道办事处的管理机构，要真正实现人、财、物全部下沉并交由街道办事处管理。要着重完善下沉事务的经费保障机制，将日常工作经费列入街道办事处的财政预算，确保预算经费足额安排和专款专用。

（二）进一步完善下沉事务的专业管理机制

要以“市级层面定标准规范，区级层面重组织协调，街镇层面推具体落实”为定位，统筹考虑政府职能部门专业管理与街道办事处综合管理之间的关系，对下沉到街道办事处的管理职能进行细化，规范流程，不仅要有效管理，更要依法管理。要切实防止政府职能部门对下沉的事务一放了之，充分发挥其行业指导作用，通过制定长期和系统的工作规划，召开工作例会等多种形式不断提高街道办事处层面的行政管理水平，通过建立各街道办事处之间的信息告知、案件移送、协同处置等机制，实现集中力量应对一定区域内的综合性管理难题。

（三）进一步完善下沉事务的条块协调机制

要使政府职能部门与街道办事处在事务下沉后既明确责任边界，又保持工作合力，同时发挥好街道办事处的属地化管理优势和政府职能部门的专业化管理优势。《上海市街道办事处条例》根据“1+6”文件精神，取消了政府职能部门直接考核街道办事处的做法，由区人民政府组织实施对街道办事处的考核。为体现街道办事处与政府职能部门之间互相支持、互相监督的关系，建议区政府在对街道办事处和政府职能部门的工作考核过程中建立双向考核通道，一方面将政府职能部门对街道办理下沉事务的情况评价，纳入对街道办事处的考核范围；另一方面，将街道办事处对政府职能部门指导下沉事务的情况评价，纳入对政府职能部门的考核范围。

（四）进一步加强基层管理队伍建设

街道办事处要对下沉的城管执法、房管、绿化市容等管理机构加强整合，协调好下沉管理机构与原有机构之间的关系，促进街道内部联动。要用足用好现有编制资源，建设政治过硬、业务精通、擅长管理的街道管理执法队伍。街道办事处和区政府职能部门要共同完善街道管理队伍的交流培训，在由于事业编制与公务员编制的差别使得下沉机構与街道办事处原有机构无法实现人员流动的问题一时难以解决的情况下，为事业编制的下沉机构人员能通过在条块之间和街道之间交叉任职的方式进行提升创造条件。同时要完善政策法规和管理实务的培训制度。市、区人民政府要根据城市管理“补短板”工作要求，结合区域面积、人口数量、管理需求、工作任务等因素，合理确定基层管理人员编制数，将编制重点向区域面积较大、外来人口较多、综合管理要求较高的街道倾斜。要对街道为履行下沉职能而购买的社会服务加强监督管理，将履行结果与财政资金拨付挂钩，促进购买服务的质量不断提升。