分水到户、确权定价

石磊

摘要：河北省是一个严重的资源缺水省份，年平均水资源总量为205亿m3，其中地表水资源量120亿m3，地下水资源量为123亿m3，重复量38亿m3。全省人均水资源量为307 m3，为典型的资源缺水地区。近年来，河北省从水资源的稀缺、公共和必需属性出发，充分发挥市场的决定性作用，用价格调整地下水使用，用利益促进节约用水，不断加快农业水价改革推进力度，逐步形成长期有效的节水行动和效果。

关键词：农业水价；改革模式；河北省

河北省是一个严重的资源缺水省份，经济社会发展需要水，人民生产生活需要水，生态环境改善需要水，还要担负京津的供水保障。面对水资源供需矛盾日益突出的问题，河北省把农业水价综合改革作为农业农村节水用水的核心和关键，科学合理地将区域内可以持续使用的水量分配给取用水单位和个人，让农业用水价格正确反映水资源的稀缺程度，建立符合市场导向的水价形成机制。制定出台了《关于推进农业水价综合改革的意见》和《河北省农业水价改革及奖补办法》，按照“分水到户，确权定价”的体制机制模式，在全省推行“超用加价”和“一提一补”两种农业水价改革模式，切实激发了群众节约用水的内生动力。

一、现状背景

（一）水资源利用现状

河北省多年平均水资源总量为205亿m3，其中地表水资源量120亿m3，地下水资源量为123亿m3，重复量38亿m3。全省人均水资源量为307 m3，为典型的资源缺水地区。从年代变化看，上世纪50年代平均水资源总量比长系列多33%，60年代偏多10%，70年代偏多6%，80年代偏少26%，90年代偏少7%。根据《河北省水资源公报》，2001～2010年全省平均降水量为480.2mm，为1956～2000年长系列多年平均值的90%，属于偏枯时段；10年平均水资源总量为132.6亿m3，其中地表水资源量49.1亿m3，地下水资源量113.8亿m3，分别为长系列多年平均值的65%、41%和93%。近10年水资源总量减少的幅度远大于降水量减少的幅度，主要是地表水资源衰减较大的原因，地下水资源与降水量的关系比较一致，同时由于近年来引黄水量的加大，补给地下水量有所增加。

新中国成立以来，河北省地下水开发经历了初级阶段（建国初期）、发展阶段（上世纪50年代末至60年代末）、大力发展阶段（上世纪70年代）和地下水超采阶段（上世纪80年代至今）。地下水资源开采量由50年代的28亿m3，增加到本世纪初的160亿m3以上，其中浅层地下水开采量从50年代平均28亿m3，增加到本世纪初10年平均133亿m3；深层承压水在上世纪50、60年代基本未开采，70年代平均开采9.3亿m3，本世纪初的10年已平均達到27.4亿m3。经过几十年的建设，河北省的机电井已达到相当规模，机井数由20世纪60年代的1800多眼，现状年规模以上机电井数量已经发展到90.2万眼，其中浅层开采井78.6万眼，深层开采井11.6万眼。1990年以来，全省地下水开采量经历了从低到高又从高到低的过程，其中1990～2002年随着农业生产对水的需求的增加，加之开采技术的提高，全省地下水开采量呈逐年增加趋势，2002年后，缺水问题逐渐显现，同时开采成本越来越大，水资源费、南水北调基金等征收，各行业节水意识增强，地下水开采逐步呈现下降趋势。全省已形成影响较大的地下水漏斗区7个，其中浅层漏斗有高蠡清、肃宁、石家庄和宁柏隆漏斗，深层漏斗有衡水、南宫和沧州漏斗。不仅平原区大量超采地下水，山间盆地、坝上高原地下水超采问题也逐渐显现。地下水的大量超采，带来地面沉降和地裂、河流断流和干涸、湿地萎缩和泉水断流、海（咸）水入侵等环境地质灾害。地面沉降最严重的沧州市累计沉降量已超过2.5m。全省地下水超采量与超采区面积都是全国最大的，均占全国的1/3以上，是全国地下水超采问题最严重的省。

（二）水资源紧缺的原因分析

1.农业水价不能充分反映资源稀缺程度。基于水资源的稀缺性，在资源配置时，要充分发挥市场的决定性作用，用价格调整地下水使用，用利益促进节约用水。长期以来，传统用水观念认为地下水是“取之不尽、用之不竭”的，农民用水成本不高，农业用水只支付机井打水所消耗的电费，不需要支付任何额外的税费，使得农民习惯“只看电表不看水表”，大水漫灌现象普遍存在，水资源浪费的情况特别地严重。目前，河北地表水每m3水资源费只有0.2—0.4元，地下水每m3水资源费只有0.2—0.6元，不能体现水资源的稀缺程度，导致农民自觉节水的驱动力不足。

2.水资源供需矛盾突出。河北农业在水资源短缺条件下，为国家和区域食物安全及农村经济社会发展做出了重要贡献，但也带来了诸多生态环境负效应，特别是多年地下水超采形成的大面积地下水漏斗问题，威胁着区域灌溉农业的可持续发展。据测算，河北省农业用水每年超采地下水约50多亿m3，各种措施的资源节水潜力约每年30亿m3，全部节水措施应用后每年仍然缺水约20亿m3，农业发展规模超过了水资源承载能力。河北蔬菜是农民增收的重要支柱产业，但存在面积无序扩大、效益不稳等问题。高耗水蔬菜种植比例逐年增加，其年灌溉用水从上世纪70年代的12.2亿m3增至现在的近40亿m3，区域蔬菜用水增加量远大于农业节水技术应用的节水量，所以出现了“越节水越缺水”的怪象。目前河北省蔬菜种植面积1831万亩，年总产量8126万吨，而按京津冀1.2亿人口，人均营养消费140公斤/年（2020年食品营养纲要规定值）计算，年消费蔬菜不超过2000万吨，每年高达6000万吨被调出或浪费。

3.农业用水配置使用效率偏低。农业节水技术应用主体是农民，但由于灌溉水价低，大田作物节水仅减少少量水费成本，经济效益非常有限，主要是全社会受益的生态效益。例如河北省目前地表灌区到斗口的灌溉水价为0.15元/m3，每亩节水100m3仅减少15元水费成本，而农民采用先进节水技术需要大量投入，每亩滴灌需投入1000元以上，但在实际生产中又没有体现出多节水多补偿，所以缺乏农民自觉节水的驱动力。在节水工程建设中，地方和农户配套经费不到位、工程标准偏低、施工质量差、灌溉设备材料质量良莠不齐。重建设轻管理导致工程建成后，没有专门化技术服务机构给用户提供技术指导，用户不会正确使用或出了问题无法及时得到解决，工程良性运行困难，可持续性差。

二、改革路径

（一）建立水权确权制度。明确水资源使用权是建立水资源市场的基础。制定水权确权制度就是对各方面社会主体的水资源使用权益予以确立，重点包括三个方面：

（1）控制总量。水资源分配要坚持优先利用地表水和非常规水、合理开采地下水、用足用好外来水的原则。以“三条红线”用水总量控制指标为上限，将全省水资源可用量逐级分解到市、到县，确定县域可用水量限额。县域可分配水量，包括浅层地下水可开采量、当地地表水可利用量及域外可调入水量。地下水取水量核定到机井口，地表水取水量核定到扬水点或斗渠口。县域可分配水量不得高于“三条红线”用水总量控制指标。

（2）划分水权。按照政府主导、生活优先、留有余量、公平公开的原则，生活、非农生产、生态环境用水按照有关规定核发取水许可证，农业用水核发水权证。把农业用水量分配到每一个农业用水户，农业用水户的水权额度按承包的耕地面积和亩均耕地可分配水量核定，亩均耕地可分配水量按县域内农业可分配水量平均分配。工业用水量分配到每一个生产企业，企业用水户的水权额度按照生产能力和吨煤消耗核定。居民生活用水量分配到供水公司（企业），居民用水户的水权额度按区域内居民人口总量及人均用水量指标确定。生态环境用水量分配到相应管理单位。

（3）颁发权证。对水资源使用权进行确权登记，生活、非农生产、生态环境用水以取水许可的形式确定各取用水户的水权，核发取水许可证；农业（农林牧渔）用水按耕地面积确定各用水户的水权，核发水权证。

案例：东光县水权确权改革。一是生活用水户水权确权。生活用水户水权确权，即生活用水户水权=经合理性分析后的近3年人均用水量×现状用水人口。东光县生活用水户水权为1100.00万m3，其中城镇生活水权为470.00万m3，农村生活水权为630.00万m3，分别按照人均合理用水量对各水厂进行确权。二是工业用水户水权确权。东光县规模以上工业用水企业共计12家，工业用水水权确定为914.30万m3。工业用水最终分配到企业，各企业水权，即为各企业近三年实际平均用水量经合理性分析后核定的水量。三是生态用水户水权确权。生态环境水权为近3年年平均合理用水量。生态环境用水，以非常规水为第一水源，由于本次水量分配，东光县城区污水处理厂处理后的再生水量能够保障东光县生态环境用水需求，因此生态环境用水户水权不计入水权分配总指标中。四是农业用水户水权确权。根据农业水量分配结果，东光县农业用水水权确定为7708.28万m3，其中地表水使用水权4316.28万m3，地下水使用水权3392万m3，亩均水权为110m3。东光县各乡镇、各行政村农业用水水权及农业终端用水户水权等于亩均水权量与对应耕地面积的乘积。

（二）制定用水价格制度。确立水资源使用价格是形成水资源市场的关键和核心。目前，城镇生活用水、工业用水价格制度已基本确立，农业用水价格制度尚未建立。制定农业用水价格制度重点包括“一提一补”和“超用加价”两種模式：

（1）“一提一补”模式。是指农业灌溉用水在现行农业水价基础上，县农民用水合作组织安排适当水价改革资金，与收缴的提价水费（超过现行农业水价标准的部分）一同按亩返还补助用水户。

①水价提补。在现行农业水价基础上，农业灌溉用水每立方米加收0.2元。县农民用水合作组织对灌溉定额内用水量安排水价改革资金，标准为每立方米0.1元，第二年开始递减10%。提价水费和水价改革资金作为补助资金按亩返还用水户。

②水费收缴。一是以量计收水费，实现“先缴费、后浇地”。二是农民用水合作组织负责收缴水费。按现行农业水价标准收缴的水费，用途按现行使用政策执行；收缴的提价水费上缴县农民用水合作组织。三是建立健全水费收缴管理制度，设立提补资金账户，实行分村记账。

③提补返还。一是县级农民用水合作组织设立提补资金，资金的主要来源包括提价部分水费、各级财政补助、社会捐助等。二是村农民用水合作组织将各用水户的用水量和灌溉耕地面积，报乡农民用水合作组织。县农民用水合作组织根据上报的用水量，将提补返还资金按灌溉耕地面积平均核算到用水户。

案例：衡水市桃城区“一提一补”改革。2016年，桃城区“一提一补”模式农业水价改革在地下水超采综合治理项目区试行，技术手段采取以电计量的方式，不再单独安装水表。 “一提”就是农民浇地每用一度电，除正常缴纳电费（0.4855元）外，农民用水协会再多收水费0.3元。“一补”就是先是财政按照农民浇地用电量和每度电0.15元标准，将水费补贴拨付农民用水协会。然后，农民用水协会将从农民收取的全部浇地水费和财政水费补贴合到一起（合每度电0.45元），除以试点区耕地亩数，计算出亩均水费补贴额。最后，按照每户耕地亩数返还给农民。试点区实行“一提一补”，预计每年财政补贴资金25万元左右。“一提一补”资金运作和具体执行由农民用水协会具体负责。

（2）“超用加价”模式。是指农业灌溉用水超水权、超定额加价收缴水费，低于灌溉定额进行节水奖励。

①加价标准。一是水权定额内用水按现行农业水价执行；二是超水价、超定额用水在现行农业水价基础上加价20%以上；三是开发利用微咸水的可以放宽水权额度限制。

②水费收缴。一是安装计量设施，按水量收费，实行“先充值缴纳水费、后刷卡取水浇地”。二是按现行农业水价标准收缴的水费，用途按现行使用政策执行；收缴的加价水费（超过现行农业水价标准的部分）上缴县农民用水合作组织，专项用于节水奖励。三是建立健全水费收缴管理制度，设立节水奖励账户，实行分村记账。

③奖励管理。一是县级农民用水合作组织设立节水奖励资金，资金的主要来源包括提价部分水费、各级财政补助、社会捐助等。二是制定适当的节水奖励标准。收缴的加价水费纳入节水资金，对年用水量未超过用水权额度的，给予一定的节水奖励。

案例：邯郸市成安县“超用加价”改革。目前，全县4个乡镇、51个村农田灌溉实现了计量收费管理，改革取得了明显成效，农民节水意识大大提高，2014—2015年全县共压采地下水4259万m3。根据水权确权分配结果，结合现状农田灌溉技术水平，确定农业灌溉定额为210m3/亩，到2018年逐步降低到150m3/亩。按照每户的耕地亩数，计算每户可使用的灌溉用水额度，分配给农户。为了精确计量用水量，成安县在全省率先建立了农业用水信息化管理平台，给全县每一眼机井都安装了GIS系统，通过系统将用水量数据实时传输到县水利局监控中心。农民浇地需要先给水电一卡通充值，然后到田间安装的控制柜感应区刷卡，机井水泵启动，地下水通过管网开始浇地，控制柜上可以显示水费数额。建立了“成安县农业水权水价管理平台”，通过平台不仅可以看到每个农户的用水情况，还可以对全县灌溉用水情况进行统计，对不同区域水权使用情况进行分析，并形成示意图，精确直观对比全县不同区域用水量大小，指导下一步方案的制定。

（三）建立水权交易制度。水权交易是建立水资源市场的重要组成部分，是实现节水有收益、发展商业化节水行业的根本途径。制定水权交易制度就是要规范交易行为，重点包括三个方面：

（1）交易主体。就是擁有水权的社会主体，主要包括各类工业企业，农户、专业大户、家庭农场、农民专业合作组织等农业经营主体。水权交易额度不得超过水权证（取水许可证）载明的有效期内尚未使用的水量。

（2）交易方式。水权交易可采取取用水户间自主交易、产权流转交易中心平台交易、委托用水合作组织交易和政府回购等形式。

（3）交易管理。各级水行政主管部门是水权交易管理的责任主体。土地承包经营权流转时农业水权一并流转使用。取用水户不再具备用水条件时，由水权证（取水许可证）发放单位无偿收回。水权交易收入扣除规定的交易费用后归出让人所有。

三、实践启示

通过工作的实践，逐步积累了一些经验，获得了一些启示，主要是：

第一，必须树立科学理念。要充分认识资源的稀缺、公共和必需属性。基于稀缺性，在水资源配置时，要充分发挥市场的决定性作用，用价格调整地下水使用，用利益促进节约用水。基于公共性，要明确地下水由国家和全民所有，既不能无偿使用和随意取用，避免公民间用水的不公平，又要用行政手段进行管控和保护，避免公共利益受损。基于必需性，要认识到水资源是群众生产生活的必需品，压采不能简单地以禁了之，在减少地下水采用的同时，要增加替代水源，保障基本需求。

第二，必须坚持系统治理。农业水价综合改革是个系统工程，需要多方参与、多措并举，相互配合、共同发力。要坚持两手发力，既要发挥政府的管控作用，运用控制总量、税收调节、财政奖补、监管考核等手段，还要发挥市场和价格的调节作用，利用水价机制激发全社会节水的内生动力。既要有政府的坚强领导及其部门间的密切配合，还要有社会和群众的积极参与，充分调动广大群众的主动性和创造性，保障各项工作顺利推进。

第三，必须维护群众利益。群众是节水用水的实施和受益主体，事关节水发展的成败，必须处理好整体利益和局部利益的关系。压采地下水、保护和改善水资源环境是群众的整体利益，必须要维护好。同时，用好地下水、保障群众生产生活是群众的当前利益，也必须维护好。推进改革和建立机制，首先要考虑群众的当前利益不受损，通过利益引导群众节约用水，这样才能获得群众理解支持，保障治理工作的顺利推进。

参考文献

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（作者单位：河北省财政厅农业处）

责任编辑：凌玉