用良法善治推进“绣花”式管理

乔骏

今年3月5日，习近平总书记在参加全国人大上海代表团审议时强调，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。城市管理应该像绣花一样精细。在用心学习体会、认真践行习近平总书记要求的过程中，我们不仅要谋划好未来的工作，也应该总结好上海近年一系列“补短板”工作中的成功经验。在全国引起较大反响的《上海市烟花爆竹安全管理条例》修订立法和执法工作，就是这样一个强化依法治理典型案例。正是因为充分运用法治思维和法治方式，烟花爆竹这个困扰大城市的治理顽症难题才得到解决。

科学立法塑良法

燃放烟花爆竹是一项悠久的民俗。但随着社会的发展，这项民俗在城市中，特别是上海这样人口和建筑高度密集的大都市中，引起了越来越大的争议。在近年的人代会上，一直有代表呼吁本市从严管控烟花爆竹，提出过相关议案和建议。特别是在2014年的人代会上，厉明代表领衔发出春节不放烟花爆竹的倡议，有138位市人大代表联名附议。签名附议的代表，有的是领导干部，有的是企业家，还有文艺界名人、律师等，签名密密麻麻写了六七张纸。

人大代表们反映了众多市民群众的心声，但要改变一项历史如此悠久的民俗，必须考虑周全，防止执法与传统风俗习惯一时冲撞过多。为此，市人大内司委在市人大常委会副主任薛潮带领下，根据科学立法、民主立法的要求，充分发挥人大立法主导作用，开展了广泛深入的立法调研。市人大常委会先后组织开展座谈、调研、视察等活动18次，广泛听取市和区县人大代表、各区县人大常委会及内司工委、相关政府部门、部分街道（乡镇）、居（村）委会、一线执法单位、烟花爆竹经营企业负责人、专家学者、政协委员、律师等各方面的意见和建议。为充分发挥人大代表在立法中的主体作用，市人大常委会围绕扩大禁放區域、特殊情形燃放规定、烟花爆竹经营管理、加强执法监督等修法关键问题，面向全体市人大代表和部分区县人大代表开展问卷调查，征询立法意见和建议，共回收有效问卷1368份，其中市人大代表455份，区县人大代表913份。

在调研过程中，市人大常委会始终抓住禁放区域这个核心问题，注重听取不同的声音，在各种观点的交锋中寻求最大的共识。尽管保留这项传统习俗的观点仍有支持者，但反对燃放的观点已经成为主流。燃放烟花爆竹引起的火灾和造成的空气污染都让广大市民不堪其扰。现在已经有越来越多的市民在春节期间习惯了短信拜年和微信红包这样的“新年俗”，他们都支持让烟花爆竹退出历史舞台。针对人大代表的问卷调查结果也显示，80%左右的人大代表支持扩大烟花爆竹禁放区域，其中还有接近20%的人大代表倾向于实行全市禁放。

市人大常委会及时将调研情况汇总反馈给起草法规修订草案的政府相关部门，为政府从严管理的决心提供了支持，充实了依据。市政府最终提交市人大常委会审议的法规修订草案在综合考虑民意的基础上，采用了外环以内全面禁放的从严管控方案。正因为这一方案体现了民心所向，才能在执法过程中得到广大市民的支持和肯定，给执法人员带来成就感，为法规实施的成功奠定了基础。

精细执法推善治

面对上海史上最严“禁燃令”，很多人一开始都持观望态度，但上海交出了一份让全国瞩目的满意答卷。2016年春节，上海实现了外环以内烟花爆竹基本“零燃放”，以往喧闹的鞭炮声被宁静取代，街灯下公安干警和平安志愿者的身影让这座国际大都市显得分外和谐。2017年春节，再度实现“零燃放”的上海让广大市民已经习惯和喜欢上了安宁、洁净的新“年味”。“零燃放”的背后是市委、市政府坚强无比的决心和强度空前的管控措施，同时也离不开市人大对执法刚性的要求。在针对人大代表的问卷调查中，对以往条例执行效果不理想的主要原因，81.76%的市人大代表和71.41%的区县人大代表认为是执法力度不够。代表们指出，有法必依，执法必严，立法与执行同样重要，修订后的条例一旦通过，就应该不折不扣地予以贯彻执行，不能出现“立法严”而“执法宽”的局面，否则不仅影响法规严肃性，也将损害政府的公信力。因此，内司委在立法调研过程中就非常关注法规的执行，并通过审议意见和持续跟踪推动各项具体管理措施的落地。正是有了这些精细执法措施，上海的烟花爆竹管理工作才能取得空前的成功。

减少烟花爆竹销售量，是减少烟花爆竹燃放量的有效手段。在调研过程中，人大代表及有关部门均指出，为了进一步落实从严管理要求，有必要将禁放与禁售紧密挂钩，在源头上控制批发、零售单位的设置。为此，市人大内司委在审议意见中建议公安部门会同安全生产监督管理部门，制定烟花爆竹经营单位布点的具体管理办法，以有效落实条例修订草案提出的烟花爆竹经营单位“合理布局、总量控制、逐步减少”的原则，使从严控制销售落到实处。在执法实践中，消防部门发放的烟花爆竹经营（零售）许可证的有效期仅限春节期间，不仅写明了销售点的经营许可范围和所销售的烟花类型的限制，同时发给销售人员一本“烟花爆竹实名制购买登记本”，要求市民在购买烟花爆竹时需要填写姓名、身份证号、住址、联系电话以及购买的烟花爆竹类型等信息。对于销售源头的精细管理在最大程度上明确了各方的责任，消除了安全隐患。

燃放烟花爆竹多发生在居民小区等场所，乡镇人民政府和街道办事处在烟花爆竹安全管理中起着不可替代的重要作用。为此，内司委在审议意见中建议明确乡镇人民政府和街道办事处的职责要求，确保其与公安等执法部门形成执法合力。实践证明，街道社区成为了落实“禁燃令”的主阵地，基层干部吹响了宣传动员的“集结号”。上下联动和警民携手实现了基层共治的能量最大化，30万“平安马甲”志愿者让禁放工作有了底气和信心。

加强烟花爆竹安全管理，不能单纯靠加大执法成本，更应当持之以恒地做好宣传引导工作，不断凝聚社会共识，使依法减少燃放和遵守禁放规定，变成广大市民的自觉行为。为此，内司委在审议意见中建议政府及相关部门应当通过各种手段、采用各种形式开展经常性的宣传教育，尤其是要以居民区为重点加强普法，以不断提高法规知晓率。条例修订通过后，相关部门充分调动宣传资源，运用电子显示屏、移动电视、手机短信、横幅、海报等各种宣传手段，全方位、全时段进行禁放宣传教育，实现宣传阵地全覆盖；聚焦青少年、外来人群等重点人群以及婚庆、搬场等重点行业开展重点宣传，实现特定群体全覆盖；通过发放告知书、登门走访等形式向社区居民进行普法，实现基层社区全覆盖。

为了确保烟花爆竹依法严管的常态化，2016年春节一过，薛潮副主任就带领内司委和部分市人大代表赴市公安局，转达市人大常委会主任殷一璀对全体公安干警和平安志愿者的亲切慰问，听取市委宣传部、市公安机关、市安监局、市综治办、市文明办等部门交流工作经验，共同研究如何让法规执行经受住长年累月的考验，特别是要针对市民结婚、乔迁、开业等情形，建立健全执法长效机制。

回顾烟花爆竹管理条例的立法和执法工作，我们可以看到立法宗旨体现了民意，立法过程与执法过程实现了有效结合，市委、市政府在执法中体现了坚强领导和坚决态度，执法以强大的基层动员能力和群众工作能力为后盾，对法规进行了精心策划和全覆盖的宣传报道，依法严管最终实现了市民的法治意识和文明素养的提高。这些成功经验在交通违法行为大整治和《上海市道路交通管理条例》的修订中再次发挥了强大的威力。相信只要不断坚持和完善这些做法，上海就一定能走出一条超大城市社会治理新路子，实现绣花一样的精细管理，变得更有序、更安全、更干净、更文明、更有温度。