国家级新区建设经验及对雄安新区发展的思考

侯景新++石林

摘要：雄安新区的设立是一项重大历史性战略选择，是千年大计、国家大事，是与深圳特区和浦东新区齐名的国家级新区。文章通过总结天津滨海新区、上海浦东新区及重庆两江新区建设的经验，认为雄安新区应担任起打造京津冀世界级城市群的重要角色，可为解决河北省经济发展滞后问题创设一个新的增长极；需要在有限的区域范围内集聚大量的优质要素、产业、技术，促进京津冀协同发展与优化京津冀产业空间布局；高规格、高质量编制城市发展规划，坚决避免之前城市所出现的“摊大饼”式的建设模式。

关键词：国家级新区；先行先试；京津冀

一、 前言

国家级新区是国家为实现河北跨越式发展的重要节点。从上海浦东新区建立以来，我国目前已规划建设了19个国家级新区。国家级新区的建设从空间布局地域的分布来看，呈现出了从东部向西部、中部、东北部扩散的趋势。雄安新区战略的实施，将与北京城市副中心形成新的“两翼”，集聚京津冀乃至全国以及国际创新要素和资源，充分挖掘京津冀周边地区新城市发展空间，探索人口密集区、经济资源富集区、实现创新发展可持续发展的典范。

二、 国家级新区的内涵

国家级新区是由国务院批准在省、市行政规划区内设立的，实行国家特定优惠政策的区域，属于副省级单位。国家级新区有三个内涵：第一，它是国家针对性地设置的政策性地域，以解决传统行政弊端，探索和改革行政体制新模式，仅以优化行政架构；第二，它是国家在不同时期发展战略部署的体现，其成立到开发建设都属于国家开发战略中重要一环，其总体发展目标、发展定位、产业规划、空间格局统一由国务院规划和监督审核。第三，国家级新区“新”的关键在于获得国家给与的地位和经济发展方面先试先行的权利，其发展的目标、功能还会受国家规划的限制，如浦东新区是重庆两江新区是“统筹城乡综合配套改革试验先行区”，天津滨海新区是“国家综合配套改革试验区”。目前我国已经批复19个国家级新区（浦东新区（上海）、滨海新区（天津）、两江新区（重庆）、舟山群岛新区（舟山）、兰州新区、南沙新区（广州）、西咸新区（西安、咸阳）、贵安新区（贵阳、安顺）、西海岸新区（青岛）、金普新区（大连）、天府新区（成都、眉山、资阳）、湘江新区（长沙）、江北新区（南京）、福州新区（福州）、哈尔滨新区（哈尔滨）、长春新區（长春）、赣江新区（江西）、雄安新区（河北）），其中建设最早的是上海浦东新区（1992），其次为天津滨海新区（2006）。国家级新区已成为国家对相对落后地区实现跨越式发展战略的重要环节，国家级新区的建设与发展，对落实与贯彻国家区域发展总体战略，培育与打造新的区域发展增长节点，参与更高层次、更多国家之间的竞争，带动更大地域范围内城市快速发展具有重要意义。

三、 国家级新区建设经验

1. 上海浦东新区。浦东新区位于上海黄浦江以东、长江入海口以西，是中国海岸线的中点和长江入口的交点。1990年4月中央政府正式开放上海浦东，提出以浦东新区开发为龙头进而带动长江沿岸城市，把上海打造为国际经济、金融、商贸中心，带动长江三角洲乃至整个长江流域地域的跨越式发展，同时还提出了“开发浦东，振兴上海，服务全国，面向世界”的方针，上海浦东新区上升为国家发展战略，标志着中国的改革开发的重心逐渐由珠江三角洲转向长江三角洲，标志中国改革开放进入一个新的历史阶段。

上海浦东新区于1992年由国务院正式批复成立，同意撤销川沙县，浦东新区的行政区划包括五个区县，即原川沙县、杨浦区的浦东地区、黄浦区、三林乡、南市区等地区。2005年国务院正式批准浦东新区为全国综合配套改革试点。2009年国务院正式批准上海市的南汇区正式由浦东新区直接管辖，此时上海浦东新区的总面积达到1210平方公里，占全上海市的20%。常住人口419.05万人，经济总量占全市的26%。

浦东新区成立以来，逐渐成为上海新兴战略产业和现代工业化基地，成为上海新的经济增长点，成为20世纪90年年代我国改革开放的新标志。在其周边100多公里的海岸线上布局了浦东国际机场和外高桥港区等重大功能性枢纽，先进了物流港口、航空运输、城际高速公路、磁悬浮城际高铁、高速铁路枢纽站共同构成了海陆空三维一体的现代化交通运输体系，将浦东新区与全国、全世界其他地区紧密联系在一起。

伴随着浦东新区的快速发展，浦东新区的生态环境获得极大的改善，先后获得“国家卫生城区”、“国家环保模范城区”和“中国人居环境范例奖”。2015年上海浦东新区共完成国民生产总值7 898亿元，经济总量占上海市的1/3，是国际金融中心和航运中心，辐射带动长三角21万平方公里1亿多人口。今天的上海浦东坚持经济、社会与环境协调发展，是我国现代化建设的重要功能指点和战略载体，成为世界上真正的“东方明珠”。

2. 天津滨海新区。天津滨海新区位于天津东部临海地区，包括大港区、汉沽区、塘沽区和东丽区茶金公路以东和津南区葛沽镇，行政区划总面积为2 270平方公里。核心区主要包括天津港保税区、天津港、天津经济技术开发区、塘沽城区四个重点区域。

1992年党中央正式做出了加速环渤海湾地区开放和开发的决策。1994年，滨海新区正式被定为“中国北方的浦东新区”。2005年10月，在《十一五规划建议》中正式指出“天津滨海新区应发挥其经济特区的作用，加快推进滨海新区有条件的地区优先开放，带动环渤海地区的经济发展”。2006年，国务院批复将滨海新区作为综合改革试验区、设立东疆保税港区、金融改革试验试点区，同时将滨海新区内510平方公里范围内高新技术产业的所得税税率降为15%等。

根据国务院的批复，天津滨海新区功能定位于：依托京津冀城市群及环渤海周边城市，服务环渤海、辐射东北、华北、西北地区、全面面向东北亚开放，建设成为我国北方最大的沿海地区对外开放的门户、发展先进的的现代制造业和科技研发转化基地、国际物流航运中心、长江以北的国际航运中心，逐步打造成为环渤海地区、京津冀城市群内部经济发达、自然环境优美、社会环境稳定的宜居生态型新型城区。

滨海新区的核心区将重点整合“一港三区”（塘沽城区、天津经济技术开发区、天津港保税区和天津港），建设成为以国际港口、物流、现代加工业和现代服务业为主的城区。打造成为天津市的副中心。提出建设“一轴一带三城区八功能区”的总体开发格局。其中一轴为高新技术产业发展轴；一带为海洋经济发展带；三个城区为建设以塘沽城区为中心、大港城区和汉沽城区为两翼的滨海新城；八个功能区指滨海高新技术产业区、滨海物流区、滨海化工区、滨海休闲旅游区、滨海新区中心商务区以及两个现代农业基地。

2016年滨海新区地区生产总值突破1万亿元，三年年均增长13%，实际利用外资金额达到332.5亿美元，实际利用内资金额为3 120亿元，全区第三产业增加值占天津市国内生产总值的比重为39.5%。同期全区财政收入年均增速高于地区生产总值2.4%，2016年滨海新区的一般公共预算收入达到1 340亿元，是2013年的1.6倍。城乡居民人均可支配收入平均每年增长速度分别为9.5%和9.6%，位居全市前列。临港经济区、东疆保税区、核心城区、北塘经济区内企业等全面加快与北京市国有企业和科技创新企业的密切联系与产业合作，2016年四个区域共引进来自中关村的重点项目将近有2 000个。由此可见，自從滨海新区成立以来，其作为带动我国北方经济增长极的集聚效应明显增加，与此同时滨海新区对京津冀范围内城市的辐射带动作用也明显加强。滨海新区还加强与北京疏解非首都功能对接，与京冀有关地区、中关村相关企业开展深入合作，在产业、交通、生态环境三个协同发展的重点领域取得实质性的进展。目前，滨海新区已经成为我国北方对外开放的门户、北方物流中心、全国综合配套改革试验区、北方国际航运中心、生态宜居新城区，成为国家改革开放的战略高地。

3. 两江新区。重庆市两江新区位于重庆两路寸滩保税港区与重庆北部新区。它是继浦东新区和滨海新区成立之后，我国在西部地区成立的第一个国家综合配套改革试验区，是第三个副省级国家级新区。其规划面积为鱼嘴—复胜片区、江溉片区、唐家沱—寸滩区、江北中心区；渝北区的龙溪片区、北部新区、两路地区、古路—木耳区、石船—龙兴区；北碚区的复兴—水土区、蔡家片区，总面积之和1 200余平方公里，可开发面积达到650平方公里。2009年1月，国务院公布《关于推进重庆统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发（2009）3），这也是从国家层面正式开始研究在重庆设立“两江新区”。2010年5月批准重庆设立两江新区。2010年6月，两江新区正式成立。2016年2月，撤销北部新区管理委员会、北部新区工作委员会，统一划为由两江新区委员会、两江新区管理委员会。

作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的第一个国家级新区，重庆市两江新区重点着眼于打造我国内陆地区重要的先进装备制造业基地和现代生产性服务基地，全力打造长江上游经济中心、科学技术创新中心、西部地区的金融中心、西南地区的国际交往中心。除了享受国家赋予浦东新区和天津滨海新区的政策之外，还允许支持一些重大项目在财税、投资、金融、土地等领域先行先试的权利。以新区内各类产业园为载体，形成产业集聚区，发挥对周边地区的辐射带动作用，园区内重点布局国防军工、轨道交通、新能源汽车、电子信息、电力装备五大战略产业；重点建设科研成果转化基地、国家级研发总部、灾备数据中心三大战略性创新功能，进而形成一批新兴产业集群的发展。

重庆两江新区的发展战略定位是：立足重庆市、重点服务我国西南各地区省份、依托长江经济带、重点面向欧洲及国内其他省份，建设“一门户两中心三基地”的城市空间发展格局，也就是打造成为西部内陆地区首屈一指的对外开放重要门户、长江上游地区金融中心和现代商贸物流中心、国家西南地区的重要的现代制造业和国家西部内陆地区高新技术产业基地、内陆出口商品加工基地和国际贸易大通道、长江上游的科技创新和东部地区原始创新的科研成果产业转化基地。

在“统筹城乡综合配套该是先行先试政策以及浦东新区、滨海新区政策”三大政策的叠加效应作用下。“十二五”期间，重庆两江新区的国民生产总值从2010年的1 001亿元上升到2015年2 020亿元，五年间平均每年增长速度为17.5%；其中规模以上工业总产值从2010年的1 626亿元上升为2015年4 570亿元，平均每年增长速度为22.9%；固定资产投资由2010年的692亿元上升为2015年的1 978亿元，平均每年增长23.8%；公共财政收入从141亿元增长到303亿元，年均增长16.6%；社会消费品零售产品总额由2010年的433亿元增长到2015年的981亿元，平均每年增长17.7%；实际利用外资金额由15.8亿美元增长到41.6亿美元，平均每年增长21.2%；进出口总额从40.6亿美元增长到1 964亿元，年均增长51.5%。全区已集聚9个国家产业基地和136家高新技术企业，国家和市级研发机构141家，已建成400万平方米国家高新技术企业科技创新实验大楼和10万平方米青年创新创业孵化器，同时两江新区还争取了国家西部地区国家知识产权试点园区和重庆留学生人回国创新创业园区。

四、 对雄安新区未来建设启示

1. 雄安新区。2017年4月国务院正式批复成立雄安新区。包括河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域。位于北京、天津与保定的腹地，交通便捷，与北京、天津、石家庄半小时的通勤圈；水资源较为丰富，拥有华北平原最大的淡水湖白洋淀等；规划建设以荣成、白洋淀、雄县县城周边60个行政村为起步区先行开发，该区域总面积约100平方公里，容纳人口约100万人，中期雄安新区的建设总面积约200平方公里，远期控制区面积约2 000平方公里。其产业发展重点承接北京疏解出的与首都核心功能无关的城市功能，包括部分央企总部、北京市有关行政事业单位、金融街相关金融服务、后台管理部门、北京市城六区内部分高等科研院所等。雄安新区的建设，正是为解决人口资源环境承载超限的城市发展之困、区域协调发展、区域发展差距悬殊的之困、吸纳创新要素资源培育新动能之困走出一条疏解城市功能、带动区域协同发展的新路。

2. 对雄安新区建设的思考。

（1）雄安新区的建设与发展是国家在区域经济发展战略层面上设立的“增长极”。上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区的建设明显带动了区域经济的发展，巩固了城市增长极的地位。该区域集聚了优质的资源和巨大的发展潜能。雄安新区的建设，将担当起打造京津冀世界级城市群的重要角色，可为解决河北省经济发展滞后问题建立一个新的增长极，同时又可为缓解北京与天津的膨胀问题建立一个具有示范作用的疏解承接地。目前雄安新区仍是一张“白纸”，随着雄安新区的建设与发展，未来将会成为京津冀城市群第四大增長极。

（2）雄安新区作为京津冀协同发展的重要节点城市，必须设立高端、合理的产业体系。国家级新区是国家区域经济发展的重要载体，需要在有限的区域范围内集聚大量的优质要素、产业、技术。雄安新区的建设将促进京津冀协同发展与优化京津冀产业空间布局，未来产业发展重点不能仅是承接北京、天津低端产业，而是要利用国家给与的优惠政策、特殊权限，重点承接与北京首都功能不相关的产业环节，如高新技术成果转化落地、金融机构、高等院校以及部分政府机构、央企总部。

（3）雄安新区是必须高规格、高质量编制城市发展规划，优化京津冀城市群城市空间布局。我国的城市发展具有强烈的政府主导意识，受国家或地方的区域发展战略影响较大。雄安新区作为新时期首都功能疏解的一块飞地，具有先行先试的特权，应避免以前城市出现的“摊大饼”式的建设模式，合理制定城市空间管制措施及控制指标体系来规范城市规划和建设，协调区域内建设用地指标，尤其是避免房地产企业的大量进入，处理好耕地保护与建设用地之间的关系。合理编制城市发展规划，保证经济社会产业地理分布均衡，营造良好的城市发展空间格局。

参考文献：

[1] 雄安新区不是迁都也非再建首都副中心[N].人民日报，2017-04-04.

[2] 张可云.雄安新区将打造世界级城市群[N].金融界，2017-04-06.

[3] 丁伟，徐娜，等.国家中心城市与城市的战略思维[M].北京：中国城市出版社，2012.

[4] 官卫华，姚士谋，等.关于城市群规划的思考[J].地理学与国土研究，2002（1）：54-58.

[5] 张可云.区域经济政策[M].北京：商务印书馆，2005.

[6] 严定中，康安平，刘薇，刘茂国，吴立刚.天津城市规划历史沿革及启示[J].城市发展研究，2016，（12）：5-10.

作者简介：侯景新（1961-），男，汉族，河北省滦县人，中国人民大学经济学院教授、博士生导师，研究方向为城市文化、城市竞争力；石林（1987-）男，汉族，河北省临西县人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为城市竞争力。

收稿日期：2017-06-17。