地方政府电子化公共服务公民信任研究综述

2017-07-05井西晓

昌吉学院学报 2017年3期

关键词：电子化电子政务公共服务

井西晓

（新疆财经大学公共经济与管理学院新疆乌鲁木齐 830012）

地方政府电子化公共服务公民信任研究综述

井西晓

（新疆财经大学公共经济与管理学院新疆乌鲁木齐 830012）

随着信息社会的到来，以科层制为基础建立的传统政府公共服务方式和体制日益显露出效能障碍，从而面临前所未有的信任危机，电子化公共服务以其特殊的价值得到各国政府的广泛应用。然而电子化公共服务的虚拟性使公民缺乏安全感，加之电子化公共服务发展之初由于安全技术手段和安全管理方式的落后与欠缺导致安全事故频发，也进一步加深了公民对电子化公共服务的质疑。如何消除公民对电子化公共服务的质疑，促进公民信任的生成是电子化公共服务深入发展的前提。

地方政府；电子化公共服务；公民信任

20世纪80年代开始，公民社会日渐兴起，公民社会的兴起，一方面改变了过去“公民只是温顺地坐在等级式服务运行体系的底层，等着接收千篇一律的产品或服务”[1]的局面，公民可以对不满意的公共服务方式说“NO”，可以提出自己的服务需求，这在一定程度上推动了政府不断探索新的公共服务方式以满足公民社会的需求，政府网站、移动政务、政府热线等电子化公共服务方式的逐渐推出正是公民社会需求推动的结果。另一方面，公民社会的兴起增强了对信任的需求程度。公民社会的兴起使之成为政府、市场为之外的第三个社会治理主体，这就改变了原来控制目标下单向型的中心——边缘治理结构，形成了基于合作与信任的网络型结构[2]。在该结构中各要素之间并非简单的线性模式，而是形成了复合性的关系模式，从而增强了对信任的要求，信任成为协同治理中的核心凝聚力，是合作达成的黏合剂。[3]可以毫不夸张地说，在协同治理的共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。[4]因此，如何提高公民对电子化公共服务这一新的服务方式的信任程度，成为公民社会背景下一个具有较强现实意义和实践价值的课题。

一、国外研究综述

（一）公民信任的类型

对公民信任的分类有两种研究取向：

第一是以信任因素的性质和意义来区分。西美尔在《货币哲学》（The Philosophy of Money）一文中提出，交换是互动的主要形式，尤其是以货币为中介的交换，而信任是货币发挥作用的支持性条件，“交换机制的前提条件同样也构成社会的持续性的前提条件”[5]，因此信任也成为整个社会运行的基础，整个社会的运行离不开信任。对于信任的分类问题，虽然西美尔没有明确、系统地论述，但他已经间接地提出信任分为人格信任和系统信任，“政府在18世纪以前发行的库存债券是最早发明地对作为整体的国家税收所具有的要求权形式。在这个例子中，可获得偿付的确定性不依赖于那种一定非得查明的特殊情况，而是依赖于对国家偿付能力的一般性信任。”[6]在此，西美尔所说的“对国家偿付能力的一般性信任”指的就是系统信任，而“非得查明的特殊情况”指的就是人格信任。此后，Luhmann(1979)明确提出信任可以分为人际信任与制度信任，人际信任建立在私人之间的感情与熟悉程度基础上，制度信任则是基于外在因素如法律、文化、具体规章而建立起的信任，以安全网络、安全措施、安全设施及其他结构性安全为基础。奥兰多·帕特森（1996）按照产生来源，把信任分为情感信任、居间信任、机体信任和委托信任。Williams(1988)提出信任可以分为三种，即强势信任（害怕来自权威的制裁）、规范信任、物质利益信任、友谊信任或亲属间关系信任。Shapiro Sheppard＆Cher⁃askin(1992)把信任分为基于对对方行为惩罚(威吓)的信任、基于对对方行为预测(知识)的信任、基于对对方愿望与意图内化(认同)的信任。Cater&Bélanger(2005)、Palou（2003）认为在网络环境下，信任可以分为制度信任和网络信任。网络是一个没有共同文化的场所，公民对网络的信任往往来自相关制度的管制，因此，制度信任是网络环境中最基本的信任，即对政府提供电子化公共服务能力及其诚信度的信任。网络是电子化公共服务的基础手段，确保网络信息安全和交易安全是电子化公共服务的重要途径。

第二则是以信任的发展阶段来划分信任的类型。Lewicki&Bunker（1995）认为信任是一个动态的发展过程，从这个角度把信任分为基于谋算、基于了解和基于认同的三个逐级发展的层次。基于谋算的信任又称为计算信任，因为一般人不仅害怕惩罚，同时也害怕会被剥夺奖励，因此会在计算信任的利益和成本、不信任的利益和成本的基础上作出信任与不信任的选择。Ngny⁃en发展了该理论，提出了组织信任发展模型，把信任发展分为了解阶段和理解认同阶段，在不同的阶段中，信任的对象、基础和机制都有所不同。Rousseau Sitkin Burt＆Cammerer(1998)把信任分为威吓信任、计算信任、关系信任和制度信任。什托姆普卡（1999）把信任分为三类，即预期的信任、反应的信任和唤起的信任，并根据六大因素区分了信任的强弱程度。Schoder(2000)认为信任可以分为来自威吓的信任、知识信任和认同信任。所谓威吓信任主要是一方若违反约定就会遭受处罚，不得不维持现有行为，因此对方是可以信任的，威吓型信任往往与社会规范(如法律、法规等)相联系。知识信任则是建立在对对方充分了解的基础上，并能够基于此而对对方的可能行为作出判断，这种信任建立在以往的经历基础上，是一种基于过程的信任。认同信任指的是对对方的意图与行为能够充分的内化，使双方具有共同的目标和价值。同时，也有学者综合信任因素和信任发展阶段，对信任进行划分，把信任分为基于知识的信任、基于认知的信任、基于计算的信任、基于制度的信任和基于人格的信任（Zuker，1986;Gefen et al.，2003）。

（二）电子化公共服务公民信任的影响因素

Butler(1991)从政府及电子政务自身特质角度出发，认为可取得性、能力、一致牲、审慎、公平、正直、忠诚、开放、承诺、实践、接受等因素对电子政务公民信任有较大影响作用。McKnight Cummings＆Chervany(1998)[7]认为信任倾向、善意、能力、正直、可预测性、制度等影响政府网站的公民信任度。Lee and Turban(2001)[8]在研究在线信任时指出，在线服务提供者的可信度、媒介的可信度、情景因素（如第三方机构效率、信息基础设施的安全性）、其他因素是影响在线公民信任的四大因素，在此，作者克服了以往研究中忽略网络与信息基础设施的不足，认为对媒介的信任是公民对在线服务方式信任的重要前提性条件，同时指出个人信任倾向是在线信任重要的调节变量，作者通过多元线性回归证实了以上假设。Egger（2001）通过建模的方式研究在线信任构建，作者认为人际影响、网站界面、网站信息内容以及网站关系管理是影响在线信任的主要因素。该影响因素模型的优点在于将在线信任的构建置于服务提供的整个过程中进行考察，不仅关注网站及其内容，同时把重点放在客户关系管理上，对于政府提供符合公民需求的在线服务具有一定的指导意义。Cater&Bélanger(2005)[9]，采用技术接受模型和可信任度为理论框架，研究电子政务信任影响因素问题，通过实证提出兼容性、易用性、可信度是影响电子政务公民信任的关键因素。Grimsley&Meehan(2007)则认为电子政务公民信任与是否熟悉、个人控制和偶然性感知有很大关系。Welch，Hinnant&Moon（2004）认为公民对电子政务的信任取决于在线服务便捷性感知、信息的可靠性和透明性、电子互动性。Mark Horst et al.（2007）[10]以2003年之前的研究成果为基础、以技术接受模型为和计划行为理论为工具，针对电子政务的公民接受度进行了问卷调查，他认为有用性感知、风险感知、行为控制感知、主观规范和使用经历影响公民对电子政务的接受度，通过对问卷调查结果的统计分析得出：风险感知、使用经历、行为控制感知和主观规范影响了公民对电子政务的有用性感知，进而影响公民对政府网站及电子政务的信任度。2008年Bélanger&Cater[11]在《电子政务采纳中的信任与风险研究》一文中对影响公民信任的因素做了实证研究，他们认为当前公民对电子政务的信任处于初始信任阶段，这个时期公民主要通过对政府网站的感知和对政府机构的原有认识来确定电子政务的可信任度（McKnight et al.，2002），此时公民信任主要取决于个人信任倾向、对政府的信任和对网络的信任（Grazioli and Jarvenpaa，2000）。个人信任倾向是个人对他人信任与不信任的一般倾向，主要包括两方面：对人性的信赖（faith in humanity）和信任立场（trusting stance）。

（三）对制度信任的研究

制度在公民信任中具有重要作用，尤其在信任客体与信任主体之间尚未熟悉时作用更加明显。在信息技术条件下，由于在线环境的非个人化、技术平台的开放化和信息的多方采集，导致在线服务风险性和不确定性的增加和公民认知控制力的降低，从而更需要考虑制度对信任的作用，尤其是要合理安排制度的技术结构和组织结构（Lewis&Weight，1985;Zucker，1986；McKnight et al.，1998)。技术结构因素构建公民对信息系统的期望，从而建立起公民对信息系统的信任；同时组织结构因素如组织内资源、组织程序等同样会影响公民对信息系统的信任。Zucker（1986）认为制度信任是最重要的信任模式，只有通过制度才能使信任得以在不熟悉的非个人的经济环境中建立。作者同时描述了两个制度信任的维度：（1）第三方认证，如许可证、执照、法律和法规等，这些对受信方值得信任和期待的行为进行了规定；（2）由第三方保存契约，这样可以保证交易达成预期结果。Lewis&Weight（1985）、Shapiro（1987）认为制度信任主要包含两大因素：情境规范与结构保证。情境规范指的是所有情境都是正常的，且所有事、物处于正常秩序之中，当施信方不了解受信方时，施信方完全可以凭借自己对情境的把握建立起对受信方的信任。情境规范包括：善意、能力、诚实。在情境规范下人们会非常舒适，并容易相信他人。结构保证指的是已生效的承诺、契约、规则、保证（Zucker，1986;Shap⁃iro，1987;Sitkin，1995）。结构保证促使施信方相信受信方会竭力履行承诺，结构保证包括两方面：信息系统的结构保证、政府机构与服务的结构保证。诸如信息系统的加密技术、第三方认证(Luo，2002)、反馈机制（Pavlou&Gefen，2004）等都会增加公民对网站的初始信任。

二、国内研究综述

在我国，第一次提出有关电子政务信任一词的是中共中央办公厅国务院办公厅关于转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的通知(中办发[2002]17号)，其中指出：要组织建立我国电子政务网络与信息安全保障体系框架，逐步完善安全管理体制，建立电子政务信任体系，加强关键性安全技术产品的研究和开发，建立应急支援中心和数据灾难备份基础设施。[12]虽然此处的信任体系主要是从电子政务网络安全与信息安全的角度提出，并没有明确提出公民信任一词，但却为学术界拉开了我国电子政务公民信任研究的序幕。此后不少学者和专家开始关注此问题，但研究成果并不多，通过在中国期刊全文数据库、中国博士学位论文全文数据库和中国优秀硕士论文全文数据库，以及万方数据库和维普数据库的检索发现，我国对电子化公共服务公民信任的研究成果主要集中在以下方面：

（一）政府网站公民信任的分类

有关信任分类，学术界一般有两种划分方法，一是基于信任产生根源进行划分，将信任分为基于能力与善意基的信任、威吓基的信任、认同与归属感信任、规则与制度基的信任（张喜征，2006）[13]。二是根据信任发展阶段进行划分，例如王涛[14]在《公众对政府门户网站持续信任的形成机制研究》一文中提出政府门户网站公民信任分为初始信任和持续信任，其中持续信任显著影响公众对政府门户网站的使用意愿。因此，如何保证公众政府门户网站的持续信任是地方政府部门建设政府门户网站时需要考虑的问题，作者同时指出提升网站的信息质量水平、网站的系统稳定水平、网站的服务水平等在促进公民持续信任具有一定作用。

（二）电子化公共服务公民信任模式

严中华、米加宁（2004）在《关于电子政府信任模式的理论研究》一文中提出信任能降低公众的认知依赖和风险程度，从而提高公众对电子政务及其服务的接受度。作者认为制度（包括文化）、人格和个人经历以及对电子政府网站认知的有用性和容易使用是信任产生的源泉，是电子政府信任的前因变量，而认知风险和认知的行为控制则是结果变量，基于前因变量的公众信任降低了认知的行为控制和认知的风险从而增强了利用电子政府的意图和行为，该研究从理论角度较好地论证了公民信任对电子政府的重要价值，归纳了制度、人格、个人经历和有用性感知与认知行为控制和认知风险的因果关系，对于电子化公共服务公民信任构建提供了较好的理论模型。

图1 电子政府的信任模式

国家信息中心副研究员吕欣[15]（2009）认为信任是社会活动的基本前提，政府机构之间、政府与公众之间、政府与企业之间信任关系的建立是电子政务公众采纳的关键，但当前电子政务信任机制尚未建立，主要表现在对信息的不信任、对网络的不信任、对合作过程的不信任，基于此，作者提出通过技术规范、制度支撑、建立共赢合作关系来构建电子政务信息资源共享中的公民信任机制。

（三）电子化公共服务公民信任影响因素与构建机制

续长双（2008）[16]认为公民信任与电子治理相互促进，公民越相信政府网站提供的信息是可靠的，则越相信政府，若政府能够充分确保政府网站的安全性和公民隐私，则可以提高政府网站的公民信任。基于此，作者提出政府网站安全性、信息的透明性和数字鸿沟会影响公民对政府网站的信任程度，对此，作者建议要提高政府信息公开的广度和深度，拓展公民参与渠道增强政府回应性。

陈明亮（2009）[17]以电子政务客户服务成熟度为视角探讨电子政务信任构建问题，综合考察了客户服务成熟度如何影响公民信任，同时把客户服务成熟度分为四个维度：公民中心维度、渠道整合维度、部门整合维度、前瞻性沟通维度，通过实证分析了各维度与公民信任的关系，最后根据研究结果，构建了CSM—公民信任关系模型，该研究首次把客户服务成熟度作为电子政务公民信任的影响因素，拓展了电子政务公民信任的理论基础，同时为电子政务实践提供了方向性的指导。

蒋骁、仲秋雁和季绍波（2010）[18]认为公众信任对电子政务公民采纳起到关键作用，作者在电子商务顾客信任模型的基础上，建立了电子政务公民采纳的信任因素模型，并通过实证方法对模型进行了验证。最终明确：对互联网的信任和对政府机构的信任共同影响公民信任，个人信任倾向对公民信任没有直接影响，但通过对互联网和政府机构的信任间接影响公民信任。

王涛和卢云帆（2011）[19]以初始信任理论和Davis技术接受模型为理论基础，讨论了建立电子政务初始信任的内在机理。初始信任是在公众对政府网站没有任何认识的背景下形成，要形成初始信任，仅有对网站的技术信任是不够的，政府与公民之间的良好信任关系才关键。基于此观点，作者针对没有接触过电子政务的群体，建立了电子政务初始信任模型，并通过实证调研验证了理论假设，为构建电子政务信任提供了有用的理论支持。

（四）网络信任体系研究

谢东辉（2006）[20]在《网络信任体系建设现状所带来的思考》一文中指出网络信任体系就是在网络上建立的信任关系，它将所有活动的实体通过信任关系连接起来，记录各实体的历史表现，并维护这种信任关系，通过网络信任体系可以建立可靠的信任关系，同时为网络用户提供规避风险的手段。作者同时指出，我国当前对网络信任体系的认识还存在理念上的偏差，如把网络信任体系误认为是建设信息安全产品和技术，其实网络信息体系是一种机制，在建设信息安全产品的同时需要强大的运行机制如责任认定和追查机制作为支撑。对此，作者提出要建立以责任认定为核心的审计监控体系，并与网络管理相结合，做到可防、可控和可查的事前、事中、事后的信息安全纵深防御体系，切实保障网络安全。该观点的提出，使我国政府网站信任体系由单一的关注安全技术产品转向机制层面建设，使政府网站信任体系更加完整、可靠。山西省经济信息中心张建国（2008）[21]在《我国电子政务网络信任体系概况》中主要探讨了网络信任体系的建立首先明确了网络信任体系在电子政务安全体系中的重要地位，同时提出通过PKI（Public Key Infrastruc⁃ture）对信任关系进行管理，并提出了包括电子签名法、管理体制、内外网信任体系在内的电子政务信任体系，为我国政府网站信任体系的构建提供了较好的参考。

三、研究述评

通过对现有理论和研究成果的系统梳理可以看出，目前国内外学者对于电子政务领域公民信任做了大量有价值的研究，主要集中在公民信任的类型、影响因素、公民信任模式以及网络信任体系等方面。这些研究成果在一定程度上推动了电子化公共服务公民信任相关理论的发展，为电子化公共服务的发展提供了理论支持，具有很强的理论意义和实践价值，同时现有研究中存在的不足也为我们指出了进一步研究的方向。

（一）学术界对公民信任于电子化公共服务发展的重要性达成了共识

“信任在人类关系中的普遍存在及其必要性；没有一些信任和共同的意义将不可能构建持续的社会关系（Eisenstadt and Roniger1984:16-17）。”信任的存在是所有持久的社会关系的一个重要组成部分（Seligman1997）。[22]虽然政府网站在提高政府透明度、责任性和回应性方面作用显著，但是只有公民充分信任才会采纳和使用（Frannce Bélanger，2008;Lemuria Carter，2008，；Mayer et al，1995;Pavlou，2003;Siau and Shen，2003;Warkentin et al.，2002）。目前由于在线交易安全和信息安全存在的隐患导致公民对电子化公共服务方式信任度不高（Pavlou，2003），大多数公民仍愿意采用传统方式而不接受在线服务方式（Chabrow，2004）。英国电子特使（e-envoy）斯蒂芬博士(Stephen Marsh)称，“到2002年末，中央政府的四分之三的服务将在网上实现。但缺乏信任将阻碍政府到2005年全面实现网上服务的目标。”[23]

（二）形成了几个比较成熟的公民信任研究视角

即理性选择视角、认识发展论视角、道德基础论视角、制度论视角、文化特征视角。从微观角度来说，理性选择视角、认识发生论视角和道德基础论视角解释了相同情境下不同个体的信任差异，为提高电子化公共服务公民信任提供了基本思路和路径；制度论视角、道德基础论从宏观角度解释了在相同社会背景下人们通常具有相同的信任倾向，有利于通过不同国家、地区信任差异的研究，探寻更有利于信任产生的制度和文化环境。

（三）加强基于我国国情的实证研究

国外学者对电子政务公民信任的研究较多，且以实证研究为主，形成了较为全面的体系和模型，国内对此的研究尤其是针对政府网站的研究刚刚起步，且主要焦点集中在理论模型构建和国外研究成果的介绍上，实证研究非常少，而公共服务是一个国别差异性较大的研究领域，受文化、制度、经济和自然条件的影响较大，简单的介绍和照搬国外模式必然难以适应中国国情，因此，有必要在电子化公共服务公民信任方面加强基于我国国情的实证研究，从而为我国电子化公共服务效能的发挥提供支持。

（四）研究视角需要新的突破

已有研究成果，均从技术接受度角度分析公民信任的影响因素，很少从公民信任自身角度出发进行研究，尤其是构成公民信任的结构要素——公民、政府机构、政府网站和中介系统来研究电子化公共服务的公民信任问题。

［1］（美）斯蒂芬·戈德斯密斯，威廉·D·埃格斯.网络化治理——公关部门的新形态［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［2］程倩.论政府信任关系的历史类型［D］.中国人民大学，2008.

［3］胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2010，(1).

［4］欧黎明，朱秦.社会协同治理：信任关系与平台建设［J］.中国行政管理，2009，(5).

［5］Barbara A.Misztal.Trust in Modern Society［M］.Cambridge:Polity Press，1996.

［6］（英）西美尔.货币哲学［M］.北京：华夏出版社，2002.

［7］McKnight D H，Cummings L L，Chervany N L.Initial Trust Formation in New Organizational Relationships［M］.Academy of Management Review，1998.

［8］Lee,M.K.O.,Turban,E.A Trust Model for Consumer Internet Shopping［J］.International Journal of Electronic Commerce.2001,6(1):75–91.

［9］Cater,L.,Bélanger,F.The Utilization of E-government Services:Citizen Trust,Innovation And acceptance Factors［J］.Information Systems Journal,2005,15(1):5-25.

［10］Mark Horst,Margot Kuttschreuter,Jan M.Gutteling.Perceived Usefulness,Personal Experiences,Risk Perception and Trust as Determinants of Adoption of E-Government Services in The Netherlands［J］.Computers in Human Behav⁃ior.2007，23(4):1838–1852.

［11］France Bélanger,Lemuria Carter.Trust and Risk in E-government Adoption［J］.Journal of Strategic Information Systems.2008,(17):165–176.

［12］中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的通知［EB/OL］.http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/283233.htm.

［13］张喜征.基于虚拟社区的网络信任管理模式研究［J］.情报杂志，2006，25（4）：20-22.

［14］王涛.公众对政府门户网站持续信任的形成机制研究［J］.安徽农业科学，2011,39（6）：3745-3748.

［15］吕欣.电子政务信息资源共享中信任机制的构建［J］.信息网络安全，2009.3：1-13.

［16］续长双.电子参与对公民信任之影响［J］.知识经济，2008,7:100-101.

［17］陈明亮，马庆国，田来.电子政务客户服务成熟度与公民信任的关系研究［J］.管理世界，2009，(2):58-66.

［18］蒋骁，仲秋雁，季绍波.电子政务公众采纳的信任因素研究［J］.情报杂志，2010,29（1）：37-41.

［19］王涛、卢云帆.公众对电子政务初始信任形成的影响因素研究［J］.价值工程，2011,30（1）:171-173.

［20］谢东辉.网络信任体系建设现状所带来的思考［EB/OL］.http://www.my.gov.cn/santai/1369666032767074304/20061120/135301.html.

［21］张建国.我国电子政务网络信任体系概况［A］.见：2008年中国计算机信息防护年会暨信息防护体系建设研讨会，北京，2008.06.01.

［22］（波兰）彼得.什托姆普卡.信任：一种社会学理论［M］.程胜利，译.北京：中华书局，2005.