仙居国家公园建设SWOT分析

■ 吴 坚

仙居国家公园建设SWOT分析

■ 吴 坚

“建立国家公园体制”是我国生态文明体制改革的一项重要内容。从体制试点到实体创建、提高完善，对国家公园建设各阶段开展SWOT分析，乃是一项必不可少的、重要的常规性工作。本文以仙居国家公园体制试点为样本，全面分析其自身基础与外部条件，明晰发展态势，提出发展战略，以期对仙居乃至全国的国家公园建设提供切实有益的经验启示和决策参考。

一、优势（Strengths）

1．生态优美。仙居神山秀水、人杰地灵，是有着1600多年历史的千年古邑。生态优、风景美，历来是仙居对外展示形象最核心、最亮眼、最具魅力的两张名片。仙居国家公园占地超过县域面积七分之一，区域内森林覆盖率高达97%以上，负氧离子含量最高值可达8.8万个/立方厘米，有“天然氧吧”之称；SO2、NO2、TSP测值均达到GB3095-1996环境空气质量一级标准；水质均达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅰ类水质要求；区域内环境噪声质量为优。该区域生态优质、风景优美、幽深奇崛兼有，为仙居美景荟萃、风光殊胜之精华所在。

2．珍稀独特。仙居国家公园以保护典型亚热带阔叶林生态系统和生物多样性，以及中生代火山和火山岩地貌景观为主的地质遗迹和地质景观为主要目标。内有高度完整的亚热带阔叶林原始生态系统，分布黑麂、中华斑羚、白颈长尾雉、勺鸡、东方草鸮、白头蝰、虎纹蛙、花鳗鲡、南方红豆杉等大量珍稀濒危和国家保护物种，被誉为天然植物“基因库”、动植物“博物馆”。同时还拥有世界上规模最大、保存最完整、最具典型性的火山流纹岩地貌。其生物多样性与地质遗迹具有非常强的代表性，是“自然与文化遗产有非常完美的结合”。

3．先行先试。仙居于2014年3月7日与开化一道成为国家环保部首批国家公园试点；2015年7月31日成立仙居国家公园管理委员会；2015年11月29日《浙江仙居国家公园建设规划（2015-2025年）》通过评审。不过，仙居并未列入国家发改委等13部委2015年1月20日《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》九个试点区，而是先期一年试点、进而主动参照方案同步开展体制试点。先行先试模式使仙居甚至成了体制试点学习榜样，将来更有望同步建成国家公园。此举对于有试水国家公园意愿的广大试点外地区，具有标杆式的示范引领效应。

4．绿色发展。2015年8月17日，仙居成为浙江首个“县域绿色化发展改革试点县”，其目标是立足生产循环化、生活低碳化、全域生态化、治理现代化，构建绿色生活推广、绿色城乡发展、生态环保保护、要素优化配置、绿色产业发展机制，到2020年建成“四区”即县域绿色经济发展示范区、绿色生活方式践行区、生态文明建设先行区、绿色化发展体制机制创新区。先行先试主动开展国家公园建设，意欲以国家公园平台为突破口和“试验田”，打造绿色区域发展“仙居模式”。

5．生态立县。仙居于2001年确立“生态立县”发展战略；2007年建成“国家级生态示范区”；2011年建成“浙江省生态县”；2016年1月22日荣膺国家环保部“国家生态县”称号；目前正在创建“国家生态文明建设试点示范县”。按照《仙居县生态环境功能区规划（修编）》，仙居国家公园属中南丘陵山区风景旅游生态环境功能小区，功能定位为生态旅游业发展、生物多样性保护、水源涵养区。仙居县委“十三五”规划建议也明确“将以国家公园为核心的南部生态板块打造成生态旅游休闲养生健体板块”。“生态立县”为国家公园创造了宝贵条件、经验和基础。

6．创新探索。三载探索，成果斐然：建立国家公园管委会，出台全国县级首个《仙居县生物多样性保护计划（2015-2030）》；以管理模式、资金机制、经营机制、法制保障为重点，探索构建“一体化管理、法制化保护、市场化经营、国际化运作、社会化参与”国家公园体制；成立仙居国家公园发展有限公司，管经分离、特许经营；与世界自然保护联盟（IUCN）、世界自然基金会（WWF）、保护国际（CI）、法国开发署（AFD）等建立紧密联系；与国务院发展研究中心、环保部对外合作中心、国家环科院、中科院地理所、北京林业大学等建立起全面合作伙伴关系。

7．理念先行。通过邀请国内外专家学者考察、指导并召开高层次研讨会，在仙居县委党校等干部培训基地开设国家公园专题课、培训班，在央视“发现之旅”“地理中国”、中国环境报、中国生态旅游杂志国家公园专刊、首都T3航站楼等开展专题宣传，利用微博、微信、媒体专栏、政府网站、新闻发布会实时发布动态信息，多部门联动开展集中专题宣教，开展生态文明知识进教材、进课堂、进头脑教育实践活动等等，绿色发展和国家公园建设逐步家喻户晓、入耳入脑入心，“绿水青山就是金山银山”“生态是仙居最大财富更是仙居未来”等理念更加深入人心。

二、劣势（Weaknesses）

1．不能再搞门票经济。国家公园中，仙居风景名胜区为国家重点风景名胜区，含神仙居、景星岩、公盂、淡竹、十三都“仙居五大景区”；已开发的神仙居、景星岩、十三都3景区，当前门票总计230元，其历年门票收入占全县门票总收入80%以上，是仙居旅游经济核心拳头产品。而国家公园主张“保护为主、全民公益性优先”，以国家投入为主，不搞门票经济，属政府为公众提供的基本公共服务，仅允许开展限制性的、游客预约的生态体验。若届时由国家埋单部分远低于当地旅游预期收益，显然就达不到以“国”字号项目拉动“绿色发展、科学跨越”初衷良愿。

2．开建还是待建是个问题。国家公园是打造绿色区域发展“仙居模式”的突破口和“试验田”，是仙居生态文明、绿色化发展改革的“特区”，是引领仙居走向国际化、品牌化、生态化的“尖兵”。基于此目标定位，其创建如箭在弦上不得不发，本身就是进行时而非将来时。法开署7500万欧元贷款投放，其前提亦是启动相应项目建设。但中国国家公园进入实体建设阶段还有待出台体制方案、确定建设试点。率先建设或可形成领跑全国先发优势，公园体量大意味着决策风险也大，一着不慎就将出现与方案相左甚至相悖的破坏性建设问题。

3．流转与补偿难度大。仙居国家公园规划面积301.89平方公里，辖4个乡镇、26个行政村、常住人口约3万人。其现有土地权属大部分为集体所有，这就必然牵涉到土地流转问题。与此相对应的，还有原常住人口妥善处置问题。如何认真开展国家公园土地与自然资源确权登记工作；如何区别国家公园不同功能分区对土地、居民落实差异化、人性化处置政策，如何尊重居民意愿、平衡生态保护与居民利益；如何避免工作中出现强征、强制流转、补偿不到位、流转定价偏低等问题……这些都是国家公园土地权属处置工作中需要优先考虑的问题。

4．资金缺口。国家公园具有公益性、国家主导性，是就地保护生物多样性的一种重要形式。资金支持方面，仙居当前处境可谓窘迫：县域产业发展层次较低、发展方式粗放、创新能力不强、经济发展的质量效益不高，本级财政充足支持力不从心；有合作意向的联合国环境规划署等多个国际性赠款项目，现在仍处于努力争取阶段；非政府组织及社会捐赠尚未开展，时至今日还是一个空白；而中央没有专项资金支持2015～2017年体制试点，争取上级政府、上级部门项目资金支持又因仙居并非真正体制试点而师出无名、事倍功半。

5．人才欠缺。首先，国家生态县成功创建，事实上已经为仙居国家公园管委会锻炼培养了一支队伍和一批人才，但目前全县生态人才总体欠缺，尤其是建设国家公园的知识技能普遍不足，还无法搭建形成科学高效、结构合理的一流专业团队。其次，国家公园是个新事物，既要学国外经验，又要“摸石头过河”，体制试点要求建立“统一、规范、高效”管理体制，这本身就是现实而巨大的考验与挑战。总之，这支新队伍不同程度存在工作执行力不强、服务意识不足，干事创业的能力素质与新形势、新任务的要求不匹配等问题。

6．管理交叉，责任不清。仙居国家公园内共有5个自然生态保护园区，分属环保、住建、旅游、林业、国土部门管理。之前“五龙治水”模式，明显存在自然园区交叉重叠严重、人为割裂生态系统完整性现象，以及管理混乱、责任不清、重复建设、效能低下、生态边缘效应等突出问题。虽然现在改由国家公园管委会对区域生态环境实行整体保护和统一监管，但由于各自然生态保护园区基于各自线条而历史形成的不同制度措施、运行模式、标准和技术规范，在如何调动部门资源、实现无缝对接、形成创建合力这个问题上，目前仍存在难题。

7．牵涉多方利益。国家公园牵涉众多利益相关者，如：主管部门、管理机构、地方政府及部门、经营者、社区及居民、游客、专家、环保组织及人士等。利益相关者各自利益诉求不同，若不能建立紧密互信协作关系形成共识，国家公园将不可能得到科学合理的保护和开发。为此，必须通盘考虑利益和机会共享、信息互通、避免相互恶意利用等因素，在全面权衡各自权利诉求基础上构建形成包括诉求表达、利益协调、权益保障、矛盾调处等在内的、系统完整且切实有效的互信协作机制体系。总之，国家公园相较其它保护地更具包容性，也应该更亲民。

三、机遇（Opportunities）

1．世界潮流。经过146年研究和发展，国家公园已经成为一项具有世界性和全人类性的自然文化保护运动，并形成一系列逐步推进的保护思想和保护模式。国家公园兼具“提供保护性的自然环境、保存物种及遗传基因、提供国民游憩及繁荣地方经济、促进学术研究及环境教育”四大功能，是国际通行、可有效实现保护与开发双赢的自然生态与文化遗产保护管理模式，并被视作现代文明的产物和国家进步的象征。

2．国家意志。2013年，党的十八届三中全会将“建立国家公园体制”列为生态文明体制改革的一项重要内容。2015年1月，《建立国家公园体制试点方案》出台，开始为期3年体制试点；同年10月，十八届五中全会明确提出“十三五”期间“整合设立一批国家公园”。“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。设立国家公园对于建立国土空间开发保护制度、改善文化与自然遗产地保护利用、建设生态文明和美丽中国具有重大意义，是走向人类“诗意栖居”重要一步，是生态文明体制改革和加强国家治理能力的一项重要内容。

3．省级政策。2013年起，浙江积极探索政策支持、管理体制，要将生态服务价值重要、自然景观价值突出的重点生态功能区规划建成国家公园，使其成为“美丽浙江”重要路径与目标。2015年2月27日，推进26县加快发展工作会议正式为全省欠发达县摘帽，同时不再考核GDP总量，转而着力考核生态保护、居民增收等；此举有利仙居决策者放下包袱，对绿色化发展和国家公园创建而言无疑是一大福音。2015年11月26日，浙江省委“十三五”规划建议提出“塑造区域协调发展新格局”；仙居位于“生态经济区”，发展空间更大，优势潜力更足，可做文章更多。

四、挑战（Threats）

1．国际规则方面：世界自然保护联盟（IUCN）是当今世界规模最大、历史最悠久的全球性环保组织，国家公园和保护区委员会（CNPPA）是其六个专业委员会之一。IUCN关于国家公园的共同规则体系和丰富治理实践，对中国的建设具有正面导向和积极启示作用。但是，国家公园运动是一个持续演进的动态发展过程，现有规则体系本身还明显存在表述空泛性、操作复杂性等等局限。中国一方面要主动与国际规则接轨；另一方面要与国际社会一道加紧修正完善规则，同时要立足中国国情，在允许范围对规则进行不违背其核心理念与基本原则的适度创新与改良。

2．顶层设计方面：我国的国家公园建设普遍面临两大突出问题：一是地与人，即土地权属大多不属于政府，且内部有大量原住民；二是钱与权，即配套资金从何而来？权属问题怎么解决？管理权责如何划分？如何破解“地、人”这两大约束和“钱、权”这两大难点，成为设计国家公园体制总体方案的核心与焦点；一方面集中体现方案的特色与质量；另一方面也将直接影响甚至左右各地的基本态度。单从政策导向性上分析，若国家支持力度偏小、整体效益有限，地方积极性势必大打折扣；若力度偏大、效益显著，则很可能引发新一轮哄抢。

3．主管部门方面：国家林业局、环保部、国家旅游局率先开展国家公园建设试点，而中央却指定由没有部门利益、更能体现国家公园全面价值和对公众生活影响的国家发改委社会发展司生活质量处牵头负责体制试点。体制试点阶段，由承担发展改革职能的国家发改委牵头负责顺理循章；但不设立专门的国家主管部门，不足以显现国家公园重要性、专业性和权威性，更不利于集中精力开展工作；而不配套设立规划设计机构及专业团队，势必大大增加规划设计成本，也无法统一规范并保证规划质量。

4．省级支持方面：体制试点阶段，中央不设专项资金，省级财政支持实质上已成为工作顺利推进的最可靠基础和最有力保证。2014年3月，仙居与开化同步试点，排名甚至还居开化之前。而2015年1月，全国九个体制试点区却只选中了开化（钱江源国家公园）。加之浙江“十三五”规划确定衢州和丽水为“生态功能区”，开化地属衢州，又是浙江“母亲河”钱江源头。虽然浙江省发改委还承诺会不遗余力在工作上支持仙居国家公园，但仙居作为自发开展的体制试点，在争取省级支持上已明显落于下风。

（作者单位：仙居县委党校）