对城市综合管廊规划体系的深度思考

2017-07-05朱安邦刘应明黄俊杰

城乡建设 2017年12期

■ 朱安邦刘应明黄俊杰

对城市综合管廊规划体系的深度思考

■ 朱安邦刘应明黄俊杰

综合管廊是建于城市地下用于容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施，是城市市政基础设施管线敷设的形式之一。文章以深圳市大鹏新区综合管廊专项规划为例，探讨了综合管廊专项规划中建设区位的分析过程，旨在从科学、客观的角度论证综合管廊规划技术方法及规划内容。

一、城市综合管廊专项规划编制概况

（一）综合管廊规划建设现状

自2015年财政部发布了《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》，目前已经有两批综合管廊试点城市公布，首批地下综合管廊试点城市（10个）：包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银。首批10个试点城市计划3年内建设地下综合管廊389公里。第二批综合管廊试点城市（15个）：郑州、广州、石家庄、四平、青岛、威海、杭州、保山、南宁、银川、平潭、景德镇、成都、合肥、海东。根据国务院办公厅公布的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（［国办发2015］61号文），按照“先规划、后建设”的原则，在地下管线普查的基础上，统筹各类管线实际发展需要，组织编制地下综合管廊建设规划。目前，全国各大中城市基本完成综合管廊规划编制。试点城市编制了综合管廊相关的专项规划及实施方案。笔者通过对相关资料的整理分析，将两批25个试点城市的综合管廊建设规模统计如表1所示。

在开展综合管廊试点城市引导下，全国县市自治区政府都相应编制了相关的综合管廊专项规划。截至2016年12月20日，全国147个城市及28个县编制完成相关的综合管廊专项规划，已累计开工建设城市地下综合管廊2005公里。综合管廊的规划建设取得显著成果。

（二）城市综合管廊规划编制体系

综合管廊专项规划层次分为总体规划和详细规划两个层次。综合管廊专项总体规划一般在市级或县区级行政区范围内进行干、支线综合管廊整体布局和系统构建，是指导规划区综合管廊建设和管理的纲领性文件。

综合管廊专项详细规划一般在镇（或街道）级行政区、城市重点地区或特殊要求地区编制，是规划范围内综合管廊进行工程设计的直接依据。

图1 综合管廊专项规划编制体系框图

综合管廊专项总体规划与综合管廊专项详细规划在编制内容上基本一致，只是在章节的研究深度上表现出不同。比如综合管廊建设区位分析、综合管廊系统布局分析等内容。

但是由于综合管廊专项总体规划一般由市规划委员会或市政府审批，而综合管廊专项详细规划由规划管理部门审批，使得两者在实施过程中所具备的效力不同。

（二）城市综合管廊规划编制原则

综合管廊规划编制主要遵循的原则为：“规划引领、统筹兼顾、因地制宜、系统协调、分期实施。”

（1）规划引领：编制综合管廊工程规划应根据城市总体规划、地下管线综合规划、控制性详细规划编制，与地下空间规划、道路规划等保持衔接。在城市规划的框架下指导城市综合管廊规划建设。

（2）统筹兼顾：统筹地下管线建设、提高工程建设效益、节约利用地下空间、防止道路反复开挖、增强地下管线防灾能力为目的，兼顾社会、政治、经济、生活等各个方面。编制中应听取道路、轨道交通、给水、排水、电力、通信、广电、燃气、供热等行政主管部门及有关单位、社会公众的意见。

（3）因地制宜：综合管廊的建设固然能提高公共市政设施的建设水平，带来诸如减少道路开挖、保护管线安全、集约利用地下空间等效益，但综合管廊同时是一项投资巨大的工程，也是与社会生活、生态环境密切相关的工程，所以，应根据城市发展和投资计划来确定综合管廊建设的合理规模。

（4）系统协调：无论是纳入综合管廊的市政管线设施还是未纳入综合管廊的市政管线均属各自系统，需要系统化考虑，且均需通过各级城市道路作为敷设各种市政管线的通道。必须充分考虑各种市政管线在各自系统中承担的任务和作用，通过合理布置保证其作用的充分发挥，同时减小各种市政管线彼此之间的影响，通过对彼此之间相互关系的正确处理以达到共同发挥其功能，努力将其相互之间的不利影响降低到最小。

（5）分期实施：城市综合管廊工程效益显著、作用明显，但工程浩大、投资巨大，施工难度大，协调工作量大，是一项长期建设和管养工程。保证已建工程能够充分发挥其作用和功效，待建工程尽量不对城市的建设和发展以及人民群众的正常生活造成不利影响。

（三）综合管廊规划编制思路

为了规范和指导城市地下综合管廊工程规划编制工作，提高规划的科学性，避免盲目、无序建设，住建部发布了《城市地下综合管廊工程规划编制指引》【建城［2015］70号】（以下简称“指引”）。该指引明确了管廊工程编制主体，管廊规划的期限与修编原则，编制内容及成果等进行了要求和明确。在实践过程中，可以将编制指引的内容进行优化，本文作者提出以下技术路线图。技术路线图分为现状资料分析及区域调研、综合管廊技术与方案研究、投融资及保障措施三个部分的内容，如图2所示。

（1）现状资料分析及区域调研：综合管廊工程规划编制应根据城市总体规划、地下管线综合规划、控制性详细规划等进行编制。因此，在编制之前应该对现状资料及规划区域进行充分的调研，以了解该区域的规划基础。

（2）综合管廊技术与方案研究：主要涉及综合管廊建设区域、管线入廊分析、系统布局、管廊断面选型、三维控制线划定、重要节点控制、配套设施、附属设施等内容的研究。

图2 《编制指引》规划技术体系构架图

（3）投融资及保障措施：涉及综合管廊规划的分期建设及分期投融资估算；为保障综合管廊规划的实施应该提出组织、政策、资金、技术、管理等措施和建议。

（五）综合管廊规划编制技术存在的问题

（1）规划过程中主观性较强：《指引》未对综合管廊规划的技术路线或方法给予表述，也未对综合管廊规划编制单位提出要求。给综合管廊编制工作带来了一些问题，比如规划编制单位乱、管线需求分析不足、领导意志过强等。

（2）综合管廊规划编制深度不一：通过对多个城市综合管廊规划进行对比发现，尽管各个城市的管廊规划基本按照《指引》规定的内容编制大纲进行编写，但由于《指引》未对规划的内容深度及技术方法进行具体的规定，使得各个城市编制的管廊规划深度和形式不一。由市政设计院编制的综合管廊规划侧重于施工设计方面的内容；而由规划院编制的综合管廊规划侧重于综合管廊总体布局及管理运营的内容。

（3）技术方法不同导致分析结果有所差异：此外，由于没有统一的综合管廊规划编制技术方法，各个城市所采用的规划技术方法也各有差异。尤其是在综合管廊建设区位分析和综合管廊系统布局分析内容，不同的城市所采用的分析方法也不尽相同。而这种规划方法的差异性将导致综合管廊建设区位及其系统布局的不同。

以上存在的问题，主要的原因是关于综合管廊建设区位及系统布局的分析技术上存在差异。因此，为了更好地解决规划编制过程中的问题，本文重点就综合管廊规划建设区位进行分析。

二、综合管廊规划建设区位分析

（一）综合管廊建设区位分析

根据《城市综合管廊工程技术规范》中3.0.3条，综合管廊工程应结合新区建设、旧城改造、道路新（改、扩）建、在城市重要地段和管线密集区规划建设。《城市地下综合管廊工程规划编制指引》（建城［2015］70号）中建议综合管廊可建区域在城市中心区、商业中心、城市地下空间高强度成片集中开发区、重要广场、高铁、机场、港口等重大基础设施所在区域。无论是规范还是编制指引都只是以定性的方式来判断确定综合管廊建设区域的可建性。

根据经验，综合管廊一般应建设在中心区、商务区等人口高密度区，同时尽量结合旧城改造、地铁等工程同时建设，并优先考虑在新开发地区启动建设。

这种根据经验及笼统概念提出的综合管廊建设区位评估方法受人为主观影响较大，容易导致综合管廊规划、建设与实际需求存在较大出入。

（二）建设区位量化分析技术

为了更科学、客观地对综合管廊建设区位进行评估，深圳、福州、新乡等城市的综合管廊规划引入定量化分析方法，定性与定量相结合构建综合管廊区位评估体系。

深圳市通过对综合管廊建设区位影响因素，包括建设开发强度、地质条件、资源条件等进行综合分析，将综合管廊建设区域划分为宜建区和慎建区，并在宜建区的基础上根据城市建设条件分出优先建设区；慎建区为宜建区以外的城市建设区域，在慎建区规划建设综合管廊应经过充分论证，通过严格的经济技术比较再进行综合管廊建设。

图3 深圳市综合管廊建设区域分析技术路线图

构建量化评估体系所采用的模型都是基于“递阶层次结构模型”，模型分为“目标层”“一级指标层”“二级指标层”。然后通过层次分析法及专家咨询打分法确定指标与相应权重，是目前主流的量化评估方法。深圳市、福州市、新乡市等城市的综合管廊建设区域分析都采用相似的量化评估体系。

三、以深圳市大鹏新区地下综合管廊详细规划为例

（一）专项规划背景

深圳市已经编制综合管廊专项总体规划，总体规划提出：各区在推进城市地下综合管廊建设时，应在本次规划的指引下，按照“先规划、后建设”的原则，在对需要建设综合管廊的区域地下管线普查的基础上，编制城市地下综合管廊专项规划，统筹各类管线的实际发展需要，结合地下空间开发利用、各类地下管线、道路交通等专项建设规划，合理确定地下综合管廊建设路由、系统布局、管线种类、断面形式、平面位置、竖向控制等。

在深圳市层面综合管廊专项规划中，综合管廊建设区位的分析是其中的一个重难点。结合规划区内城市建设强度及管线需求，将建设区位分为宜建区及慎建区。深圳市各个区参考综合管廊专项总体规划进行详细规划的编制工作。

（二）大鹏新区区位分析

大鹏半岛位于珠三角密集都市圈的边缘，是都市圈的第一道生态屏障。大鹏新区位于深圳市东部，北临坪山，西连盐田，东部与惠州接壤，三面环海，与香港隔海相望；大鹏新区地理位置特殊，是一处自然和人文资源丰富、环境优美的半岛，是深圳最大、保存最为完好的一片生态“净土”。同时，大鹏新区与城市联系紧密，距离盐田中心区约25公里，距离罗湖中心区约35公里。受山海融合的发展条件限制，现状区域用地离散分布，葵涌中心区、大鹏中心区四面环山。

图4 大鹏新区区域位置图

分析：大鹏新区建设用地呈片状离散分布，分为葵涌中心区、大鹏中心区、坝光生物谷片区等几个成片建成区。考虑到建成区的分布情况，综合管廊建设区域主要考虑在城市建成区进行规划建设。因此，在量化分析过程中，重点侧重于城市建成区的规划建设。

（三）大鹏新区发展分区分析

大鹏新区功能发展分区共12个分区，分别为葵涌片区、坝光片区、大鹏-鹏城片区、新大-龙岐片区、南澳片区、下沙片区、溪涌-官湖-土洋片区、东西涌片区、桔钓沙片区、核电片区、排牙山片区、七娘山片区。

表2 大鹏新区功能分区定位一览表

分析：大鹏新区功能发展分区共12个，综合考虑不同功能分区的定位来进行综合管廊规划建设。比如，应重点考虑葵涌片区、大鹏-鹏城片区、坝光片区的综合管廊规划建设。

（四）大鹏新区开发强度分布分析

综合考虑大鹏新区的开发强度，城市建设潜力用地分布、旅游发展的生态环境要求等因素因地制宜，划定出大鹏新区的一级建设控制区、二级建设控制区、三级建设控制区。

图5 大鹏新区建设分区控制范围图

分析：一级建设控制区进行严格控制，只能发展海洋、高端休闲类旅游业、高端会议展览业以及符合规划的原村民非商品住宅；二级建设控制区可发展旅游业、文化产业、高等教育、科技研究开发和适度的房地产业，现有工业项目和污染型围海水产养殖项目限期关闭或者搬迁；三级建设控制区可发展旅游业、文化产业、房地产业、生物技术产业、电子信息产业、与海洋资源开发有关的高新技术产业以及市政府确定的其他产业等。

不同的建设控制区，根据产业的不同，可以判定出该区域的发展定位。一级建设控制区不会有高强度大规模的开发建设活动，因此，综合管廊的规划建设重点考虑二级建设区及三级建设区。

（五）大鹏新区新增管线需求分析

分析大鹏新区新增管线数量需求，具体结果如图6所示。分析：区域内新增管线主要分布在新建片区及区域内高强度开发强度的建设区域；新增管线是综合管廊建设区位的一个重要分析因素。

（六）大鹏新区城市更新情况分析

未来大鹏城市更新项目数量巨大，主要集中在葵涌街道和大鹏街道，其中综合整治区域有34个、拆除重建区域有15个、功能改变区域有1个，总面积达450公顷，约占大鹏新区城市建设用地面积的20%。

图7 大鹏新区城市更新分布图

分析：结合成片的城市更新项目是同步建设综合管廊的好时机。因此，区域内城市更新的分析是综合管廊规划建设的重要考虑因素。

（七）重点建设区域

大鹏新区区域重点建设工程包括坝光生物谷、下沙旅游度假区、官湖旅游度假区等成片的重点开发区域；其中，坝光生物谷片区已成为深圳市吸引全球优质生物技术和产业资源，打造国际领先的生物科技创新中心和生物产业集聚基地，为深圳有质量的稳定增长、可持续的全面发展提供有力支撑，因此，坝光建设备受深圳市委市政府高度重视。

分析：区域内重点建设工程为综合管廊的建设提供了契机，因此，在重点建设的成片开发区域，综合管廊的规划建设应该要重点考虑。