落实和完善党代表任期制——以北京市顺义区为例

陶元浩

（中共中央党校 党建部，北京 100091）

落实和完善党代表任期制
——以北京市顺义区为例

陶元浩

（中共中央党校 党建部，北京 100091）

为了扩大党内民主、发挥党代表作用及健全完善党代表任期制，2011年，中央组织部在全国九个地市（区）开展党代表任期制联系点工作。北京市顺义区党代表任期制试点试行6年以来，在落实和完善党代表任期制上取得了一定成效，也出现了一些问题。本文以北京顺义区为例，以该试点在探索实践和具体操作中取得的成效及面临的问题进行了实地专题调查分析，并提出相应的建议，以进一步推动党代表任期制的落实与完善。

党代表任期制；北京顺义区；党内民主

党代表任期制，是指各级党代表大会的代表，在同级当届党代表大会期间，可以代表身份从事其职责权限范围内活动，党代表每届任期与同级党的代表大会当届届期相同。2011年，中央组织部在全国九个地市（区）开展党代表任期制联系点工作。北京市顺义区作为中组部的联系试点地区，在落实和完善党代表任期制方面进行了积极探索，取得了较大成效。

一、落实和完善党代表任期制的重要意义

党章规定：“党的各级代表大会代表实行任期制。”党的十七大和十八大报告都对党代表任期制作出了明确阐述。实行党代会代表任期制，是发挥党代会闭会期间代表作用的有效形式，是健全党内民主制度体系、以党内民主带动人民民主的重要途径。

（一）落实和完善党代表任期制，是健全党内民主的必然要求

党内民主是党的生命。发挥党员的主体作用，使党员通过一定途径参与到党的执政活动中来，是党内民主的必然要求。然而，由于党员人数众多，全体党员直接参与党的所有执政活动客观上并不现实，通过党员选举党代表并充分发挥代表作用就成为应有之义。落实和完善党代表任期制，就是采取多种形式组织引导党代表代表广大党员，对党的重大决策、党内监督、党的自身建设等方面提出意见建议。这是实现民主集中制的一种重要形式，也是发扬党内民主、增强党的活力、调动全党积极性主动性创造性的重要举措。

（二）落实和完善党代表任期制，是密切联系群众、巩固党的执政基础的重要举措

始终保持党同人民群众的血肉联系，是我们党的政治优势和优良传统，也是我们党的力量之源和执政之基。密切党同群众的关系，要靠我们的党员，靠我们的党代表，发挥党代表的桥梁纽带作用。党代表生活在党员群众之中，与党员群众联系最紧密，对党员群众工作生活情况最了解，具有密切联系党员群众的天然优势。党代会闭会期间，组织引导代表带头践行党的群众路线，直接联系服务党员群众，了解实际情况，反映合理诉求，帮助解决问题，切实发挥好代表联系群众、组织群众、宣传群众、服务群众、团结群众的重要作用，有利于进一步密切党群关系，巩固党的群众基础。

（三）落实和完善党代表任期制，是构建中国化的马克思主义党建理论体系的重要探索

从马克思、恩格斯和列宁开始，马列主义奠基人一直关注并探索党的代表和党的代表大会制度，并在实践中确立了党代表大会和党代表会议的年会制。中国共产党从一大到六大基本上实行了党代会年会制，但由于战争等因素，之后这一制度探索事实上中断了。新中国成立后，毛泽东、邓小平等人曾经在党的八大前后对这一制度进行思考和探索。邓小平指出：“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的党员群众的意见建议，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”进入新的历史时期，从党的十六大开始提出要“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”，到党的十八大提出要“落实和完善党的代表大会代表任期制”，我们党对这一制度的探索不断深化，通过不断总结各地试点工作和实践经验，我们正着力探索中国特色的党代表和党代会制度，为习近平总书记强调的要“构建中国化的马克思主义党建理论体系”提供重要支撑。

二、北京市顺义区的探索与成效

自承担试点工作以来，顺义区委按照强化党组织和党代表这两个主体意识，抓好党代表选拔培训、履职尽责、宣传展示平台建设，突出党代表参与决策、参与民主监督、参与党的自身建设、联系服务党员群众作用发挥的工作思路，稳步推进党代表任期制联系点工作。

（一）顺义区党代表基本情况

截至目前，顺义区共有61709名党员，选举产生区四次党代会代表335名。其中领导干部234名，占69.9%；基层一线代表101名，占30.1%；女代表106名，占31.6%；少数民族代表11名，占3.3%。籍贯为顺义的251名，占74.9%；本市其他区县的20名，占6.0%；外省市的64名，占19.1%。全区19个镇全部实行了党代表任期制，共有镇党代会代表2127名，其中，女代表635名，占29.85%；少数民族代表55名，占2.6%。

区党代表队伍年龄结构分布 （表中百分数均为四舍五入）

交叉任职情况:与区人大代表交叉的66名，占19.7%；与区政协委员交叉的29名，占8.7%；与区人大代表和区政协委员同时交叉的4名，占1.2%。

行业分布：行政事业单位人员265名，占79.1%；国有企业人员31名，占9.3%；行政村和社区人员35名，占10.4%;非公企业和枢纽型社会组织人员4名，占1.2%。

（二）党代表任期制工作开展情况

2011年以来，特别是2014年被确立为全国党代表任期制联系点以来，顺义区加强顶层设计，对党代表任期制进行“五化”探索。

1.党代表开展工作日常化。一是通过日常党代表个人宣讲、组织基层骨干宣讲、外请专家宣讲等方式深入基层宣传中央、市委、区委关于改革、发展和民生的重要主张，推进基层先进文化建设。二是向普通党员和广大群众随时随地了解党的决议、决定和各项规定在执行过程中遇到的各种实际问题，倾听民情民意。对于广泛收集到的群众意见和建议，通过多种渠道向上级组织或相关职能部门反映，并协调督促推进解决。三是运用信息化手段联系服务党员群众。开辟党代表网上工作室，党员群众网上反映问题，党代表推动网下办理问题，再到党代表网上及时反馈，形成开放的治理生态循环；开通区党代表微信群、微信公众号、即时短信平台，搭建党代表与党员和广大群众之间快捷交流沟通渠道，全天候开展工作，提高解决群众问题的时效性。

2.党代表工作室工作制度化。顺义区委在基层按照“八有”标准，在镇、街道、区直党（工）委、经济功能区和村、社区，建立37个区直党代表工作室和45个基层党代表工作室，每月10日、20日定期安排党代表接待、约谈、调研和解决问题。一方面，在工作室接待来访群众，听取意见，答疑解惑，帮助协调解决党员群众提出的问题。截至目前，先后有区、镇两级党代表1163人次进驻党代表工作室开展工作，接待党员群众2579人次，收集意见建议1492件，已办结1311件，办结率达87.9%。另一方面，在过去“一对一”“面对面”约谈的基础上，创新开展区领导“组团式”驻室工作，即由一名区领导和所联系的相关区党代表组成团队，到区领导联系镇的党代表工作室开展活动。目前，区级领导38人次“组团式”驻室开展活动，约谈了195名党代表和党员群众，收集关于基层组织建设、改善民生等方面意见建议326条，办理297条，办结率91.1%。

3.代表团履职工作常态化。按照代表行业职能相近、易于联系、便于集中、利于活动的原则，全区共划分16个代表团组织开展各项活动。一是开展调研月活动。闭会期间，各团围绕全区党的建设、经济和社会事业发展、党员群众关心的热点难点问题每年开展两次调研月活动。把调研成果和考察成果形成提议，带着这些提议参加全委会及相关会议，为区委的决策部署提供参考。二是开展检查督导活动。各代表团定期召开专题座谈会和联络会，对事关全区经济社会发展的重大决策实施、重大建设项目开展检查督导活动，进行研讨总结与分析。

4.党委主导规范化。一是邀请党代表每年两次参加党委的全会。党代表单独编团参加区委全委会，以代表团为单位开展提议，会议建立提议收集、分转、办理、反馈机制；邀请党代表每年参加一次纪委关于党风廉政建设与反腐败工作的全会；邀请党代表参加年终领导班子述职述评会。二是党委日常听取与处理党代表意见、提议规范化。以召开党代表座谈会、发放征求意见表、走访调研、个别谈话、组织分团会议、“党代表直通车”等方式，听取党代表意见与提议。在书面反馈党代表提议和意见建议办理情况的基础上，还定期组织召开党代表意见建议反馈工作会，与党代表进行面对面交流，确保党代表参与决策落地有声、执行有力。

5.党代表工作与基层党建工作互动化。实现党代表工作与基层党建工作良性互动，相互支持、相互促进、相互提高。要求党代表每年在党支部和选举单位党组织（镇、街道、区属二级单位）开展述职评议活动；参与基层党建工作，努力使党代表履职工作和基层党组织建设实现双赢。

（三）党代表任期制实施的体制机制与工作保障

顺义区委加强组织领导，强化顶层设计，围绕构建体制机制，在宣传党代表、培训党代表、联系服务党代表等方面，认真组织实施，保障了党代表任期制工作的顺利开展。

1.强化顶层设计，建立党代表任期制制度体系。一是强化党委领导。建立区党代表任期制工作领导小组定期召开会议，通报全区重要工作安排，分析研究工作进展情况，及时解决工作运行过程中存在的问题，不断增强区委重要工作和党代表工作的统筹力度；各区属二级单位建立党代表联络的专门机构，区党代表任期制工作领导小组和区属二级单位党代表联络机构定期召开专题会议；全区19个镇以召开镇党代会年会为契机，同步推进镇党代表任期制工作。二是完善制度体系。以《关于开展区党代表任期制联系点工作的意见》为统领，先后出台区党代表资格管理、征求意见、列席党内会议、通报情况、提案提议、视察调研、联系服务党员群众、代表团活动、履行职务保障和询问质询办法等10项工作制度；每年安排专项资金保障党代表任期制工作的开展，确保党代表履职有章法、活动有保障。三是创新工作机制。建立“五列席”“八通报”制度，明确党代表参加党委、纪委相关会议制度与程序；建立区委常委与区委委员（候补委员）、区党代表、党员和群众的“四联”层级联系体系，畅通区委、区纪委和党代表沟通渠道；建立党代表在基层的日常履职机制，激发党代表的积极性、主动性、创造性；建立党代表工作室活动机制，完善党代表工作室工作制度及其相关工作程序、开展活动要求；建立代表团活动机制，采取集中活动与分散活动相结合的方式开展工作，定期组织代表学习、组织代表活动，定期召开代表团会议。代表团以列席区委全委会、调研和视察等方式，参与区委的治区理政、管党治党和听取群众意见工作。

2.实现动态管理，优化党代表队伍建设。根据区党代表资格管理办法，及时调整更新区镇两级党代表队伍。制定印发《中国共产党北京市顺义区代表大会代表资格管理办法（试行）》，明确了区党代表资格审查委员会的组成、任期和工作任务，同时对代表辞职、停止执行代表职务、终止代表资格的情形及程序，以及代表补选的有关要求、条件和程序等内容进行了详细说明，制定了区党代表任期内资格管理方面的操作程序，为加强区党代表队伍管理，提供了清晰规范的依据。区党代表大会闭会期间，区党代表资格审查委员会代表区委对代表资格进行审查，并对代表辞职、停止执行代表职务、终止代表资格和代表补选等进行了详细规定。

3.提升履职水平，开展党代表培训活动。一是制定区党代表培训规划，将党代表培训工作纳入全区党员干部整体培训体系。二是建立党代表学习培训制度，制定代表学习计划，安排学习内容，抓好学习任务落实。注重参训范围全面性，培训内容针对性，课程设计互动性，培训形式多样性，定期举办全区基层一线党代表培训班。三是采取专题培训、交流研讨、观摩学习、网络教学等多种形式推进学习与培训。四是在履职培训中，坚持脱产培训和个人自学相结合，突出脱产培训，满足党代表在当选之初、任期之中、任期之末三个阶段的不同培训需求。

4.营造社会气氛，展示党代表履职风采。充分利用电视、电台、报刊、网络等载体，整合区内媒体资源，协调市级及以上新闻媒体对党代表任期制联系点工作进行宣传。一是做好重要节点的宣传报道。以召开党代表工作会、全员参加区委全委会、区领导约谈党代表等工作机制为重要节点，认真策划及时报道。二是做好基层典型的宣传报道。深入挖掘基层党代表工作室在为百姓解难题、办难事过程中取得的经验，树立的典型人物，以及通过采访当地百姓，倾听群众声音，宣传报道基层党代表工作室的重要作用。三是做好重大事件的舆论引导。对党代表工作室发挥作用等相关情况进行动态监测与分析，发现负面舆情以“即时舆情”专报的形式及时向相关领导汇报，并做好媒体采访的接待及舆情处置等相关工作。

通过6年的实践探索，党代表任期制的制度体系不断健全，在密切联系党群关系、巩固党的执政根基、推进党的建设科学化和基层治理善治等方面，取得了积极成效。

第一，健全和完善了党代表任期制的制度体系。党代表任期制的实施需要一整套制度体系予以保障。目前，除了规范性的原则规定，还没有现成可循的成熟的制度体系可供借鉴。通过稳步的探索实践，顺义区围绕党代表选拔培训、履职尽责、宣传展示三个平台和党代表参与决策、参与民主监督、参与党的自身建设、联系服务党员群众四个作用，在实践中探索形成了党代表任期制的制度体系并不断健全和完善。顺义区构建了“1+3”党代表任期制制度体系，“1”是以总体制度设计为基础，包括《中国共产党北京市顺义区代表大会代表任期制暂行办法》《中共北京市顺义区委关于开展区党代表任期制联系点工作的意见》两个总体性文件；“3”是以党代表的选拔、职责和作用发挥、履职保障为主要内容的一系列制度，包括党代表资格管理办法、代表团活动、视察调研提案提议、履行职务保障办法等。通过在实践中不断丰富和修正，注重制度的衔接性和有效性，使党代表任期制制度体系不断健全和完善，为党代表任期制的顶层设计和制度改革提供了遵循和方向。

第二，拓展了党内民主，营造了干事创业的政治环境和风清气正的政治生态，使管党治党的水平得到进一步提升。党内民主是党的生命，党代表任期制的实施，实现了代议制民主、选举民主和协商民主的有机结合，推动了中国特色社会主义民主政治的发展。通过党代表作用的充分发挥，激发了广大党代表的主人翁精神，增强了党代表履职的积极性、主动性和创造性，使党代表和党员更加积极投身于党的建设之中。2015年，区党代表全员参加了区委四届十次全会和十一次全会，16个代表团形成33篇调研报告，提出了强化基层党组织建设等24项提议，6名代表在会议上作主旨发言。通过党代表参与决策、参与民主监督、参与评议和干部任免等工作，使全面从严治党有了扎实抓手，在全区创造了干事创业的政治环境，营造了风清气正的政治生态，实现了“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”。

第三，密切了党群关系，提升了党的群众路线制度化水平。群众路线是我们党的根本工作路线。如何将群众路线持之以恒地坚持好、贯彻好，需要将群众路线制度化。党代表任期制通过发挥党代表工作室定期接待服务党员群众等刚性制度安排，有效地实现了群众路线制度化，使群众路线落到实处，成效更加巩固。顺义区自实施党代表任期制以来，充分发挥党代表在联系服务党员群众方面的作用。通过党代表任期制，以党代表连接党和党员群众两端，制度化践行群众路线，认真解决群众的生产生活困难，不仅落脚于党员群众的根本的、长远的利益，还认真维护党员群众眼前的、具体的利益，提高了基层党组织的凝聚力，密切了党群干群关系，赢得了党心民心，巩固了党的执政基础。

第四，以党的建设推进社会治理精细化，实现了基层社会的善治。在当前一些基层地区，社会治理粗放化现象较为突出，“最后一公里”的问题始终难以得到很好解决。如何实现十八届三中全会提出的“推进社会治理精细化”，需要以党的建设带动社会建设，以党的建设引领基层社会治理，充分发挥广大党员尤其是党代表的作用。顺义区通过对党代表任期制的实践探索，使党代表既直接从事参与决策和监督等党的建设工作，又通过服务群众直接开展社会治理工作，在党的建设和社会治理之间起到了桥梁和纽带的作用。党代表既可以直接参与党的决策和监督，解决“最先一公里”的问题，又可以直接对接服务群众的具体需求，解决“最后一公里”的问题，在提升管党治党水平的同时，还引领了社会治理，实现了社会治理精细化。尤其随着镇党代会年会制的不断发展和完善，镇党代表在一系列民生问题的解决上，在推进基层社会治理精细化过程中发挥了重要作用。

三、对党代表任期制的相关思考及意见建议

随着党代表任期制联系点工作的深入，在实践探索中也逐渐暴露出一些体制障碍和现实问题，如党代表任期制制度体系与现有党的组织制度与领导制度的衔接问题、党代表主体作用发挥不够充分和履职能力有待提升、党代表的队伍结构和履职尽责的动力机制以及资源保障还需完善，等等，需要进一步加强顶层设计，推进改革创新，增强制度的科学性和有效性，使党代表任期制不断发展完善。实行党代表任期制是一个综合性的课题，政治性和政策性都很强，有些情况还需要在实践中不断尝试、不断创新。在具体工作中，立足实际，积极探索，敢于创新，确保这项工作扎实推进、取得实效。

（一）完善制度体系，不断提高党代表任期制工作水平

党代表任期制的实行，不等于党代表作用的完全发挥，还需要建立一整套规章制度，促进代表素质提升、保障代表充分行使权利、监督代表有效履职，真正让党代表在思想观念上由“无所谓”转变到“有所为”。要在确保党内活动健康、有序开展的基础上，大胆探索新的方法和路径，使党代表作用的发挥与党内民主政治建设以及全局性工作结合得更紧密、更有成效。要不断强化和完善党代表任期制工作制度建设，研究制定符合区域实际的制度体系，紧紧围绕党代表选拔培训、履职尽责、宣传展示“三个平台”，突出党代表参与决策、参与民主监督、参与党的自身建设和联系服务党员群众“四个作用”发挥，建立健全提交提案、提议建议、询问质询、调研视察、联系党员群众、列席有关会议及履职保障等制度，努力形成推进党代表任期制工作的长效机制，为党代表依法履职提供有力保障，不断提高党代表任期制工作科学化水平。在一定层面和范围内进行试点，将街道党工委体制升级为党委，召开街道党的代表大会，增加街道一级党代表，发挥街道党代表的作用。只有以问题为导向，以务实精神不断克服制度障碍，填补制度空白，做好制度衔接，才能使党代表任期制制度体系和党内组织制度与领导体制不断完善。

（二）彰显履职活力，不断优化党代表人员结构

党代表是党代表任期制的主体，党代表数量范围、结构比例、能力素质直接决定了代表作用发挥的实效性。因此，要在党代表的推选上注重党代表结构的多元化，严把质量关、结构关，保证代表的先进性。要逐步限制和降低党代表中党员领导干部的比例，扩大生产和工作一线、非公企业、女性、少数民族等代表比例，保证党代表的广泛性；要进一步提高青年代表在党代表中的比例，改善党代表的年龄结构，激发党代表生机活力，促进党代表队伍长远建设；要进一步理顺党代表同人大代表、政协委员主体地位、履职方式、作用发挥等关系，限制党政机关、国有企业领导干部因职务担任双重代表，有效降低党代表与人大代表、政协委员的交叉。

（三）提高党代表素质，增强党代表履行职责的能力和水平

始终尊重代表主体地位和首创精神。要坚持把落实和保障党代表的主体地位放在首要位置，尊重基层首创精神，树立党代表主体意识。积极通过构建机制、完善平台、丰富活动，坚持边探索边实践、边总结边提升，分析研究解决推进中的问题，不断提高工作水平，完善工作机制，为党代表充分履职、发挥作用创造条件。结合区域经济社会发展大局，切实加强对党代表履职培训，采取集中培训、以会带训、专题辅导、经验交流、现场参观等培训方式，组织党代表认真学习党章和有关党代表大会制度的知识，了解区域经济社会发展形势，掌握党内决策的主要程序，夯实党代表建言献策、参与决策的理论基础，不断提高代表素质和能力；结合“两学一做”学习教育，本着党代表先学先做的原则，引导党代表牢固树立党的意识、强化党的宗旨意识，充分发挥党代表在生产、工作和社会生活中的先锋模范作用；结合政治理论学习，强化党性修养，密切联系党员群众，牢固树立代表意识、责任意识和大局意识，积极围绕本地经济社会发展和党的建设等方面工作开展视察调研活动，形成观点鲜明、切实可行的调研报告，提出合理的意见和建议。

（四）创新活动载体，着力营造和谐的党内民主氛围

要牢牢把握发展党内民主的客观规律。只有遵循党内民主建设的现实路径和客观规律，准确把握工作的努力方向，坚持循序渐进、稳妥有序，党代表任期制工作才能取得真正实效。当前，党代表行使的职权主要是选举权、审议权、建议权、表决权、监督权、提案权、知情权、参与权、评议权和视察调研权等，推进和完善党代表任期制，首先要对这一改革创新举措的理论意义和实践价值研究透彻、广泛宣传、达成共识，只有这样，才能激发开展这一工作的主动性、积极性和创造性，避免实施过程中的形式主义。各级党组织要不断创新代表工作、活动载体，组织开展内容丰富、形式多样的党代表活动，认真落实党代表的各项权利，充分体现党代表的“经常性”作用发挥；要围绕落实党代表的各项权利为核心，落实“五列席”“六征求”“八通报”等制度，充分发挥党代表参与党内事务决策管理、开展党内监督和密切党群干群关系的作用，营造良好的党内民主氛围。

6年来的实践表明，党代表任期制发挥了重大作用，富有很强的生命力。应进一步总结6年的实践经验，为推进全面从严治党、巩固党的执政根基、构建中国化的马克思主义党建理论体系提供经验、贡献力量。

[责任编校：赵哲]

The Implementation and Improvement of Party Representative Tenure System——taking Shunyi District as example

TAO Yuan-hao
(Research Department of Party Construction,Party School of the Central Committee of C.P.C,Beijing 100091,China)

In order to expand inner-party democracy and improve the party tenure system,in 2011,the Cen⁃tral Organization Department carried out the contact point of the work in nine cities(districts).The tenure sys⁃tem in Beijing since the Shunyi District Congress tenure for 6 years in the pilot trial,and improve the implemen⁃tation of the tenure system,has made some achievements,but also some problems.This paper takes Beijing Shunyi District as an example,concretes operation study on the spot investigation in the achievements and prob⁃lems,and puts forward the corresponding measures to further promote and improve the implementation of the tenure system.

party representative tenure system;Beijing,Shunyi District;inner-party democracy

中央党校校级课题“党代表任期制研究”

陶元浩（1987—），男，安徽天长人，中央党校党建部讲师，博士，研究方向为基层党建与社会治理。

D262

A

1671-198X（2017）07-0052-06

2017-05-12