能源产业的财政补贴罗生门

冯悦威

2016年12月，工信部公布了首批四家骗补车企：金龙联合汽车工业（苏州）有限公司、河南少林客车股份有限公司、奇瑞万达贵州客车股份有限公司、深圳市五洲龙汽车有限公司；2017年2月4日，工信部再次公布了针对郑州日产等国内7家新能源汽车企业骗取国家财政补贴的处罚决定书。可见，针对新能源汽车企业骗补问题的稽查，似乎是正在拆解针对中央政府财政补贴的羁绊。

财政补贴不是“唐僧肉”

依照国际惯例，财政补贴政策（policy of fiscal subsidies）通常是在一国经济或产业结构失衡或出现供给“瓶颈”时，提供给企业的一种补贴，是用以保护特定的产业及地区经济，是国家协调经济运行和社会各方利益分配关系的经济杠杆，也是发挥财政分配机制作用的特定手段。是世界上许多国家的政府运用的一项重要经济政策。

作为国家的一种宏观调控手段，财政补贴政策也可被政府用来实现多种政策目标，如针对促进生产和流通的发展、稳定市场价格、保障人民生活，以及扩大国际贸易等方面都有积极作用。但是，如果财政补贴政策运用不当，补贴范围过宽，数额过大，就会超出财政的承受能力；如果补贴造成了某些产品的价格扭曲和企业的经营机制混乱，也会使其从调节社会经济活动的杠杆变为抑制经济发展的包袱，甚至是泡沫。如果补贴目标发生了偏差，还会打压创新、滋生腐败，甚至是破坏市场公平竞争的环境，成为个别利益集团的“唐僧肉”。

管窥财政补贴

改革开放至今，中央政府的财政补贴一直是我们各届政府在长达数十年来用以拉动经济、突击发展某个特定产业或刺激出口的重要政策之一。在初期，它曾经起到了短期显著的效果，使我国经济总量迅速超过欧、日等发达国家，攀居世界第二，但经济发展质量却始终有待提高，如工业领域大面积的产能过剩、环境污染、资源过度开发、创新能力不足等问题，它们长期困扰着各届政府，甚至直接威胁到了百姓的正常生存。究其原因不难发现，过度低效的财政补贴政策应该是其最重要的原因之一。

特别是在新能源汽车产业，从2010年开始便实施新能源汽车补贴政策，由于监督机制不完善，骗补事件愈演愈烈。从2009年至2015年底，中央财政对新能源汽车推广应用予以补助，累计安排了334亿元，地方财政2013-2015年拨付补助资金合计200多亿元，全部补贴累计不低于600亿人民币。但六年过去了，在全球，我们的新能源汽车没有在技术创新上获得有显著优势的竞争地位；在国内，也没带来稳定盈利且具有竞争力的市场地位。相反，却滋生出大面积的商业诈骗、腐败以及财政补贴被流失等问题，不仅使财政补贴低效或无效，而且更进一步恶化了国内商业环境和企业创新的内生动力。

财政部等四部委于2016年年初组织力量对93家主要的新能源汽车生产企业进行了专项检查。其中，查处新能源汽车有牌无车3547辆，涉及骗补金额10.1021亿元；有车无电19158辆，金额18.751亿元；关联方闲置涉及33家车企，共30414辆；终端用户闲置涉及54家车企，未提车6093辆，已提车15269辆。上述涉嫌骗补和违规谋补的車辆总数达到76374辆，涉及补贴总金额92.707亿元，占补贴总额的15.45%。然而，2015年新能源汽车销量是33万辆，涉案车辆总数超过去年总销量的四分之一。如若再加上此前的总销量，被骗金额将会更加惊人。更为严重的是，违规和骗补的企业超过专项抽查企业总数一半以上，几乎成为企业谋生的常态，迅速败坏着诚实守信的市场原则与基础。

尽管财政补贴被骗事件频发，相关政府官员也认识到了普惠性财政补贴容易使企业患上依赖症，而且已经不再适应企业由大变强的需要，但还是幻想着从提高补贴进入推荐车型目录的企业和产品的门槛入手。寻求补贴标准在弥补成本差价和促进技术创新上实现基本平衡入手。但即使这些设想能如期实现，它也不是机制而仅是战术上做的调整。

再从光伏发电产业看，2006年1月4日颁布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法（发改价格（2006）7号）》，将可再生能源电价附加标准提高到每千瓦时1.5分。该政策着实是政府用行政手段让全民承担了国内光伏发电企业的运营风险。虽然该产业是从2004年零起步，但在全民为风险买单的模式驱动下，企业拼命贷款引进流水线，到2011年，国内就有了43家西门子法多晶硅企业，20家物理法多晶硅企业。由于缺乏对产业未来技术发展的理性认知和自我创新能力，结果是“引进，落后，再引进，再落后”，不仅产能迅速严重过剩，而且在还没收回完投资的情况下，这些企业就迫不及待地打响了恶性价格战。更严重的是，又直接威胁到了银行借贷体系的安全。

由于企业普遍缺乏创新能力，随多晶硅价格持续下跌，造成大批竞争力低且依靠减税、补贴等都无法生存的企业关停倒闭，结果，到目前约有近一半引进的落后流水线兑现了其沉没成本。为摆脱这一困局，2009年12月，十一届全国人大常委会第十二次会议上又通过《关于修改可再生能源法的决定》，提出国家财政设立可再生能源发展基金，进一步规定基金的资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入。

以宁夏为例，政府对分布式光伏并网发电项目的电价补贴是每千瓦时0.359元。居民购电价是每千瓦时0.448元，但将多余的分布式光伏发电电量卖给电网公司时，上网电价仅为每千瓦时0.236元，电网公司毛利竟高达52.11%。而太阳能光伏发电设备制造厂也只能通过多销的方式从卖出单套设备中一次性一点点地回收原始投资，致使能够充分享受财政补贴福缘的企业少之又少。而财政补贴大头，却随分布式光伏发电居民将多余电能外销而转移到了电网公司，这仅是一种转移路径。

第二种转移路径是，时至今日，政府价格管理部门还在通过手中的行政权力弱化着财政补贴的实际效力，并巧妙和隐蔽性地将补贴转移给了与待补贴产业技术创新无关的第三方。如2011年11月30日国家发改委上调电价时就将销售电价和上网电价分别上调了每千瓦时3分和2.5分。电网公司坐地就可轻松获得高达20%的利润增量，是国内一般工业企业平均利润增量的一倍以上。进而，隐蔽性操纵了财政补贴的流向，并降低了其功能。

再如页岩气产业，在财政部和国家能源局颁布的《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》（财建〔2012〕847号）中规定，页岩气是赋存于富有机质泥页岩及其夹层中，以吸附或游离态为主要存在方式的非常规天然气。其具体界定标准是：（一）赋存于烃源岩内。具有较高的有机质含量（TOC>1.0%），吸附气含量大于20%。（二）夹层及厚度。夹层粒度为粉砂岩以下（包括粉砂岩）或碳酸盐岩，单层厚度不超过1米。（三）夹层比例。气井目的层夹层总厚度不超过气井目的层的20%。而对其补贴的条件是：（一）已开发利用的页岩气；（二）企业已安装可以准确计量页岩气开发利用的计量设备，并能准确提供页岩气开发利用量。规定中央财政对页岩气开采企业2012年-2015年給予的补贴标准是 0.4元/立方米。因此，不难看出，我国对页岩本身的界定就已经将部分致密气的地层纳入到了页岩层的范畴，进而，使中国的页岩气与美国的页岩气是否属于同概念基础语境下的气体那还真就很难说了？而更重要的是，我国的补贴是针对产品量，即对页岩气产出后的利用量进行补贴。

2015年5月，财政部和国家能源局再次颁布《关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知》（财建〔2015〕112号），调降了2016-2020年中央财政对页岩气开采企业给予的补贴，其中：2016-2018年的补贴标准为0.3元/立方米；2019-2020年补贴标准为0.2元/立方米。尽管补贴力度在“直线”下降，但依旧还是针对天然气最终产品进行的补贴。因此，与美国的财政补贴相比，美国的“补贴”是针对页岩油气企业在技术可行性上的突破或创新，即补贴的是企业未来可期现金流的获得能力，而我们“补贴”的是页岩气开采后的使用量，是补贴页岩气开采销售后当期现金流的获得能力。进而，其客观结果必然会抑制创新与激励“骗补”的不法行为。

类似问题同样也发生在钢铁及其制成品的补贴和出口退税、电解铝、炼油重化工、稀土等产业上，甚至是近期对充电汽车充电桩大面积推广的财政补贴上，它们着实对中国市场经济可持续和优质发展，以及市场公平与诚信的重建起到了羁绊甚至是破坏作用。

在长达十来年低效的财政补贴政策下，骗取财政补贴的企业法人没有受到应有的法律追责，进而，从某种角度看，政府好心的财政补贴政策正恶化着诚信经营的市场环境；由于欺诈可以轻松获得巨额的财政补贴，进而又浇灭了企业创新的内动力；又由于是审批发放补贴的模式，就为一些不法官员留出了寻租空间，造成意志和信仰薄弱的官员成为了巨贪，进而败坏了官场风气和政治规矩；由于价格管制，可以轻易地为第三方分食到其他产业的财政补贴，并可从定价中谋取到个人的好处，进而就难免不会导致政府职能部门几乎整个司处级单位集体坍塌性腐败事件的发生。

更重要的是，由于财政部长期以年度财政预决算中的分项报表专业性强、晦涩难懂等为由，始终未在全国人大等两会上发布和公示，致使财政补贴的必要性和科学性被隐藏在了“黑箱”之中，最终，不得不使一些财政补贴裂解成了社会与市场的“毒药”，以及无人能有效监管的“唐僧肉”。

可选对策

为了维护市场经济的公平性和机会平等原则，的确需要我们尽早改变思路，如可选择：

1、站在可生存的战略角度上去看待财政收入，用好全体纳税人的税金（财政收入）。除国防和军事科技开发等领域必须无条件地足额，甚至是根据国际情势需要超额支付补贴外，其他现存工业和一般民生产业的财政补贴和出口退税应尽早全部取消，以避免发生财政收入通过补贴被流失，以及继续创造和扩大出不公平的市场竞争环境；

2、坚决摒弃以拉动经济增长为名义的、针对特定产业及其产品产出量的财政补贴模式，构建和培育有自主创新能力的奖励与补助模式，即针对企业研发出了专利技术或已初见成效、或由中科院等学术权威部门经检索认定的处于国际领先的技术、或针对中科院等学术权威部门设立的具有前沿性、基础性或综合性科技研发课题进行财政补贴，以提升国内创新的原生内动力和国家可持续发展的竞争力；

3、各级人民检察机关应尽职尽责，履行好其公诉的职权，并严格执行《刑法》和《刑事诉讼法》，对近些年骗取套取财政补贴的企业法人及其主要决策者追究刑事责任，不仅要坚决打击骗补套补的不法经营行为与犯罪，更重要的是要维护和重构社会基本的诚信原则与公平的市场环境；

4、全国人大及其代表应尽职看好纳税人的财富（包括上交的税金），加强对财政预决算中分项报表的审批工作，特别是针对财政补贴、财政转移支付等单项支出的审查、审批，以及对低效、腐败等问题的追责，以审慎的原则监督相关部门用好纳税人上缴的每一分钱，并全部公示（包括分项报表的明细），使纳税人能真正有当家作主的感觉。

更重要的是，近期，建设雄安新区的这个“国家大事千年大计”的大幕被拉开了，会有多少财政补贴要进入？目前尚不得而知。在它们当中，会有多少是未经全国人大及其常委会的科学论证、精确审批并公示的？有多少有可能会被不法企业骗取？又有多少是低效甚至是无效的？还是不得而知。诸如此类的问题，的确是我们在走向复兴、富强和走向法制社会亟待解决的问题，和不可回避且必须思考的问题。