从油气体制改革意见中读出深意

一直以来，石油天然气体制改革始终是我国能源体制改革的中心环节，无论改革的广度、深度还是敏感度，都始终是我国能源体制改革大局的重中之重。此次石油天然气体制改革早在2014年就已经开始酝酿，然而受国内经济放缓、国际油价走低等多重因素影响，改革难度增加。

2017年5月21日，新华社刊登出了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）新闻稿。

从上一轮石油天然气行业体制改革至今，经历了近20个年头。伴随社会经济的持续发展，石油天然气行业的环境与20年前相比发生了根本性变化。此时推进石油天然气体制改革至少有以下优势：

一是政策推动。十八届三中全会明确提出经济体制改革是全面深化改革的重点。会议明确了改革方向和改革任务，能源领域的体制改革成为关键。而石油天然气行业是能源领域的重要组成部分，此时推动石油天然气体制改革，正当其时；二是环境宽松。当前，我国经济进入新常态，全国石油天然气总体供需状态平衡，资源获取较以往更为容易，产业发展也不会像过去那样出现大幅波动现象。这也为改革创造了一个相对稳定的内外部环境；三是技术升级。随着石油天然气交易中心、勘探炼油新技术、清洁化生产等技术平台的建设和完善，为石油天然气体制改革提供了较好的技术支撑；四是社会诉求。随着经济社会的持续快速发展，石油天然气行业目前的体制机制已经无法完全满足市场需求，能源问题成为我们近几年大家关注的焦点。我们看，占据媒体版面和时段的主要问题是什么呢？有煤电矛盾、天然气供需矛盾、弃风、弃光、弃水、水电发展之争、能源价格之争、核电重启之争、特高压之争等。解决这些问题历来有两种办法，即行政和改革的办法。行政的办法并非没有效果，但总体来讲是权宜之计，不能从根本上解决问题，所以，最终要用改革的办法，才能标本兼治。随着改革的社会共识不断增加，社会各界对推进和加快石油天然气体制改革的诉求也越来越高。在这个时间启动改革，应该说是大势所趋。

应该说，《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下称意见）比较深入地诠释了十八届三中全会《决定》中关于石油天然气行业改革的要求，内容很全面，目标很明确，边界很清晰。有以下亮点：

亮点一，既要发挥市场配置资源的基础作用，也要用足、用好政府作用。石油天然气体制改革的基本方向仍然是市场化，我们要用好“看不见的手”，通过在油气生产、销售侧引入市场竞争机制，形成合理的价格形成机制，还原企业、消费者的市场主体地位和油气的商品属性，促进资源的优化配置和高效利用。

同时，我国油气行业是一个具备高度特殊性和复杂性的领域，在引入“看不见的手”以提高资源配置和利用效率的同时，还需要强化政府的科学监管。因此改革路程中，我们需不断完善石油天然气监管机构、措施和手段，改进政府监管方法，提高对技术、安全、交易、运行等方面的科学监管水平。

亮点二，《意见》提出以上游开放为突破口，推动矿权开放增加天然气供给。各国经验表明，油气产业上游改革是行业改革的重要步骤，目前，在我国石油天然气开采领域的垄断严重，基本被国有大型石油公司所垄断，其他市场参与者数量较少，占而不采现象严重。《意见》指出在保护性开发的前提下，允许其他市场主体参与常规油气勘查开采。这说明国家已经准备在部分尚未登记的常规区块上放宽市场准入限制，将按照公开招标发放许可证等方式鼓励各类资本进入上游市场。《意见》提出实行勘查区块竞争出让制度，并实行更加严格的区块退出制度。这势必进一步推动存量矿源盘活，对闲置矿源的情况进行有效治理，形成油气区块管理的良性循环。同时，鼓励国有油气公司将其持有的油气资源探矿权、采矿权用于与民营企业的合作，将更有利于加快国内油气发现和开采。上游气源垄断的打破必将促进天然气源头的竞争，从而增加供给，提高资源配置效率，为中下游的市场化改革创造条件。

亮点三，气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。“十二五”期间，国家出台了油气管网公平实施办法等政策，但收效甚微。就我国在用的天然气管网而言，正是由于公平准入难以落地，部分企业的天然气资源无法顺利借助管道运输，才造成天然气管道利用效率低和终端价格较高。此次提出干线、省内和省际管网公平开放，是对公平准入最直接的举措。将有利于实现规模效益，有利于减少管道运输层级，有利于鼓励进口LNG，有利于减少加价过高的现象。

亮点四，《意见》提出加快油气交易平台建设。天然气交易中心的建设，既是天然气价格市场化改革的重要成果，又是深化改革的重要支撑。2016年11月，上海石油天然气交易中心正式运营。在将近1年的试运行期间，交易中心已经为天然气行业供需双方初步搭建起了交易平台，为管道天然气、LNG交易创造了条件，为市场提供需要的流动性，允许市场参与者对冲风险，在满足市场需求的同时有效调节供应，通过市场供需来形成真正的天然气价格。而让市场决定价格，这正是能源市场化改革的一部分。上海石油天然气交易中心的建立实现了我国天然气交易平台从无到有的跨越，但我国地域广袤，不同区域天然气来源多样，成本差异大，仅一家交易中心难以反映这种差异性的价格。2017年1月，重庆石油天然气交易中心挂牌成立，成为国家支持有条件的地区建设天然气交易中心的又一创举。随着我国天然气交易中心的发展，其将在东亚、亚太乃至世界天然气市场发挥越来越大的影响力，让世界更加了解中国天然气市场，让中国天然气市场进一步融入全球。

亮点五，“增强活力”是搞好国有企业的本质要求，“加强监管”是搞好国有企业的重要保障。《意见》中提出“完善油气企业法人治理结构、推进企业专业化重组整合和瘦身健体，并剥离办社会职能和解决历史遗留问题”。推进天然气体制改革，并不是要求国有企业退出天然气行业，而是要让国有企业成为合格的市场主体，同时创造公平竞争的市场环境。要使国有油气企业成为合格的市场竞争主体，培育具有国际竞争力的现代能源企业，必然要求进一步完善企业法人治理结构并规范董事会建设，减少管理层级，剥离其仍在承担的大量政府職能，依法平等的接受政府的监管，平等的享受政策主管部门的各种能源政策优惠。

亮点六，明确参与储备调峰设施建设运营的主体职责，提出建立天然气储备调峰政策和分级储备调峰机制。《意见》中提出，鼓励社会资本参与储备设施投资运营，建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制，明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的储备调峰义务与责任。

长期以来，我国天然气储备能力较弱，2016年储备能力仅为全年消费量的3%左右，而全球平均水平为12%左右。完善储备设施投资和运营机制，首先会吸引部分社会资金投入天然气储备领域，增加天然气储备量，为我国的天然气供需平衡提供有力保障；其次，分级储备调峰机制的建立，将进一步明确政府、企业所承担的储备职责和权利，并给予企业在储备价格和气源储备渠道等方面的有利政策，激发企业建设天然气储备调峰设施的积极性；最后，明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的调峰供气责任，有利于各方在天然气调峰储备设施的建设、运营和管理中准确找好自己定位，做到各司其职，为做好调峰保障工作提供了坚实基础。

当然，《意见》只是一个纲领性和指导性文件，真正落实《意见》内容、深化体制改革、实现改革目标，还需要各方面的政策法规、操作文件来配套。

（作者简介：吕淼，供职于北京燃气集团公司，本文观点与作者供职单位无关。）