用人单位内部规章制度效力研究

山冲

摘要：用人单位有权制定其内部的规章制度，这是法律对用人单位主体地位的认可与尊重。但是在实践中，如何限定用人单位制定规章制度的权利边界，在劳动仲裁和司法实践中，其效力又如何，这些都是值得研究的问题。

关键词：规章制度；法律效力；劳动合同；合法性与合理性

一、赋予内部规章制度法律效力之依据

劳动规则的效力是以合法为前提的，凡是违法的劳动规则的内容一律无效。内部规章制度之所以具有效力，是法律的具体规定，是企业自主经营的需要，也是内部規章制度演化的必然结果。

（一）用人单位内部规章制度之所以具有法律效力，是我国《劳动合同法》的具体规定，是授权立法模式的必然结果

《劳动法》、《劳动合同法》都对用人单位制定内部劳动规则的内容和程序做出了原则规定。《劳动合同法》第四条规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。”

国家授权立法模式下，用人单位有权制定规章制度。现今各国关于内部劳动规则的立法，主要有两种模式：一是在私有制和市场经济体制国家的授权式立法模式，一般对内部规则的内容不直接作出规定或仅列举规定其应包含的实行，对具体的内容和标准不作规定，而完全授权给用人单位，只要不违法即可发生法律效力。二是公有制和计划经济体制国家的纲要式授权立法模式。用人单位的内部劳动规则所涉及的不只是单位自身利益，而主要是国家利益和社会公共利益，遵守之不仅是职工对单位的义务，而且是双方对于国家的义务。[1]我国属于后一种立法模式，对规章制度的制定存在一些强制性规定。无论是授权式立法模式还是纲要式授权立法模式，都确立了内部劳动规则具有法律效力的依据，用人单位和劳动者都应遵守内部劳动规则。

可见，用人单位制定内部劳动规则，是由法律直接规定的。内容合法、经合法程序而产生的内部劳动规则，在用人单位内部当然具有效力。

（二）这是企业经营管理自主权的合理延伸，是实现劳动过程中的自治规范

内部规则存在于两种情况：一是，劳动者在签订劳动合同时，劳动合同中就存在关于内部规定的条文，作为附件的内部规章制度也会被一并签订。二是，劳动者在签订劳动合同时，并无内部规章制度的条款，而是在工作过程与用人单位签订的关于规章制度条款的合同。第一种情况下，劳动者没有可能参与到内部规章制度的制定过程中。第二中情况下，劳动者有可能参与到规章制度的制定之中。劳动规章制度是用人单位单决，还是劳资共决，在世界范围内并没有统一的做法。但是多数国家和地区倾向于用人单位单决，因为这样有助于实现对用人单位经营自主权的有效保护。但这绝不是忽视对劳动者权益的保护，他们通过合理限定规章制度的内容、规定单位制定规章制度时所必需的雇员数目等有效手段，在尊重用人单位经营自主权的基础上，最大限度的维护劳动者权益。[2]与国外先进发达的工会组织相比，中国劳动立法注重的是对工人个人权利的保护，而不是对工人集体权利的保护。因此，在中国这种劳资力量悬殊的现实情况下，应当积极让劳动者参与到内部规则的制定中。

法律将用人单位视为一种“准自然人”，用人单位通过合法程序制定的内部规章制度是与另一方主体——工会——劳动者意思表达达成“合意”的结果，体现了民法上“意思自治”的原则。当然这是一种最理想的制定方式，实现情况，还有待努力。

（三）内部规章制度是由习惯——国家认可——团体协约的演变结果

劳动者在参加劳动的过程中，都要受到用人单位内部劳动规则的约束，内部规则之所以具有效力，可以用以解决劳动纠纷，就在于其经历了一个从习惯到国家授权立法、再从国家授权立法到团体契约的发展过程，这一历史发展脉络反映了用人单位内部劳动规则从单方规则到双方合意、从忽略劳动者的意愿到尊重劳动者的要求的人性化的发展趋势，是社会民主与进步的重要体现。[3]这种一步步的转化是顺应现实情况发展的必然结果，内部规章制度在单位内部具有的效力需要通过法律手段加以确认，这也是大势所趋。

二、效力位阶：内部规章制度与劳动合同之效力比较

劳动合同在签订后没有重大情况一般不会变更，而内部规章制度却可以根据国家经济政策、单位生产等情况不断加以修改和补充，内部规章制度的这一灵活性也使得其在用人单位日常管理中发挥着重要的作用。但是作用与效力位阶不是一个层面的问题，关于用人单位内部规章制度与劳动合同的效力位阶，有着不同的说法。不少学者认为，在处理劳动合同与内部规章制度效力冲突时，可采用“就高不就低”、“保护劳动者”的原则。应当以劳动法的立法精神为指导，最大限度体现劳动者的利益。对于这一说法，笔者觉得存在不妥之处。因为，劳动合同是用人单位和劳动者之间权利义务的最高法律文件，除非集体合同与劳动者单个订立的劳动合同不一致，应“就高不就低”，内部劳动规则不应有高出劳动合同和集体合同的效力。加之用人单位和劳动者是平等的民事主体，对内部劳动规则不可在解释上对任何一方有所偏袒。内部劳动规则与劳动合同一起调整用人单位和劳动者的劳动关系，出现矛盾，应适用劳动合同。

一般来说，内部规章制度的效力不应当高于劳动合同。主要有以下几点原因：首先，内部劳动规则一般由单位一方制定，虽然在制定过程中有职工参与的环节，但是职工的话语权尚不够，不能对用人单位形成制约。其次，内部劳动规则的效力来源于劳动合同的订立，或者说其可以视为是劳动合同的一个附件，因此其与劳动合同的效力位阶也就不言而喻。再次，单位内部劳动规则还可以在一定程度上被看做是定型化的契约或格式合同，在此意义上，单位内部劳动规则的效力也不应高于劳动合同。因此，在劳动合同与内部规章制度相冲突的情况下，应当依劳动合同的有关规定处理问题。

但是，不能因此认为内部规章制度可有可无，只要有劳资双方的劳动合同就可以解决劳动过程中的所有纠纷。因为，劳动合同不可能也无法对用人单位内部的具体管理事务在合同中一一写明，而内部规章制度作为劳动合同的附件就与劳动合同共同作用于劳动关系双方当事人。内部规章制度的作用还体现在劳动合同未作约定、约定不具体或约定无效时，也应当成为处理具体事项的依据。

三、内部规章制度的合法性与合理性审查问题——基于企业内部规章制度在劳动争议案件中的适用研究

（一）内部规章制度的合法性审查问题

内部规章制度的法律地位是建立在合法性基础之上的，不合法的内部规章制度是无任何法律地位而言的。总的来说，内部规章制度要具有法律率效力，应当具有以下必备条件：

1.用人单位制定的规章制度内容要符合法律

用人单位应当依照国家法律法规的规定制定规章制度，这是法律赋予用人单位的权利，也是为其规定的义务。因此，规章制度的内容应该是法律法规的细化和具体实施办法，应有上位法根据，不能与法律相抵触，更不能违法，损害劳动者的合法权益。合法就是符合我国现行的法律法规。这里的“法律法规”主要是指劳动法律、行政法规、地方法规和国家技术标准。

2.用人单位规章制度的制定程序合法

a.制定规章制度的主体必须合法。有权以用人单位名义制定规章制度的，应当是该单位有权对用人单位各个组成部分和全体劳动者全面和统一管理的机构，用人单位的内部职能部门如车间、班组、党组织虽然可参与用人单位规章制度的制定，或者负责拟定规章制度的人力资源管理部门，都不能直接制定规章制度，必须经过用人单位审批并以用人单位名义发布，否则，该规章制度就無效。

b.规章制度的内容必须经过民主程序确定。具体来说，应当分为二个步骤：第一步是经过职代会或全体职工讨论，提出方案和意见；第二步是与工会或者职工代表平等协商确定；未建立工会的，与职工代表协商确定。值得注意的是，并不是所有规章制度或者事项都要通过如此程序，而必须是直接涉及职工切身利益的或者重大事项必须通过上述程序。

C.用人单位规章制度制定后要公示。规章制度是劳动者在劳动过程中要遵循的行为规范，应对其适用的人进行明示，未经明示，劳动者无所适从，对其不具有约束力。《劳动合同法》第四条规定“用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”

此外，至于用人单位劳动规章制度的备案是否是其成立生效的条件之一，从劳动部《关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》来看，用人单位未按时将劳动规章制度报送劳动行政主管部门备案，也只是产生行政处罚责任，并不影响规章制度的有效性。因此，用人单位内部规章制度的合法性审查具有一定的难度，其在制定以及适用阶段都没有严格的管理监督制度，也只有在产生劳动纠纷之后，裁判者才会对用人单位内部规章制度的合法性进行审查，属于事后监督的一种方式。从这方面讲，其存在一定缺陷。

笔者认为，要解决这一问题较好的办法就是将事后监督转变为以事前监督为主，事后监督为辅的新形式。将新开办企业制定的内部规章制度报送劳动行政部门做合法性审查，作为一项审批事项，作为新开办企业办理营业执照的条件。

（二）内部规章制度的合理性审查问题

用人单位内部劳动规则在具体制定以及运作、管理等过程中不仅仅要体现合法性原则，还应严格遵守合理性原则。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》中没有将规章制度的合理性作为一般的生效条件之一，但是这并不表明法院无权对内部规章制度的合理性进行审查。对一些有弹性内容的规章制度，用人单位必须做出合理解释。法院审查后，可以宣布不合理条款无效，使其失去约束力。内部规章制度的合理性认定，往往是劳动关系双方在履行劳动合同过程中最容易发生纠纷的地方。

认定内部规章制度的合理性，首先要结合用人单位的生产性质进行界定，根据企业自身的经营状况和生产特点认定其合理性；要根据不同的行业、不同的企业、不同的岗位来决定，不可能有什么统一的“国家标准”或“地方标准”可供执行。在实践中，我国大体上有以下几种具体的判断标准：一是看职工的违纪行为可能引发的后果为准；二是从职工的违纪行为的主观性与故意性来判定；三是员工违纪行为的梯次性。员工违纪行为各有不同，程度与梯级也有区分，企业在对职工处理时也应相对的有一个具体、细致的梯次。比如，企业、单位可以把员工的违纪行为依照不同程度划分为较轻违纪、一般违纪、较重违纪以及严重违纪，等等；四是职工违纪行为的重叠性与重复性。在用人单位劳动规章制度内容的合理性方面，我国法律并没有明确的具体详细的规定。由于每个用人单位有着各种各样的行业特点和具体情况，在对劳动规章制度合理性的问题上，应视具体的特定的情况而定。

综上所述，只有遵循合法性、合理性原则，符合民主程序并向员工公示后的规章制度才具有法律效力，才能保障员工依法享有的劳动权利和履行的劳动义务，避免劳动纠纷的发生。规章制度建立并完善后，用人单位应严格按照规章制度执行，将劳动关系纳入正常有序的制度管理范畴。

参考文献：

[1]肖龙海.用人单位劳动规章制度及其立法模式探讨[J].河南省政法管理干部学院学报，1999（4）.

[2]于欣华，寇雅玲.用人单位劳动规章制度研究[J].江淮论坛，2010（2）.

[3]腾晓春，孟师.从习惯到契约：用人单位内部劳动规则的演进[J].研究生法学，2007（1）.