供给侧结构性改革背景下土地制度的创新路径

文/卢为民

供给侧结构性改革背景下土地制度的创新路径

文/卢为民

在供给侧结构性改革背景下,土地制度创新的总体思路是：按照“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”的指导思想，结合供给侧结构性改革的目标任务，根据需求结构的变化，创新土地制度创新，优化土地供应结构。

土地制度创新的主要路径是：以创新土地供应制度为重点，优化新增建设用地的供应结构；以创新土地用途管制制度、土地收储制度和土地收费制度为重点，优化存量用地的供应结构；以降低企业拿地成本和用地成本等为重点，激发企业创新活力。在此基础上，提高土地资源配置效率，促进供给侧结构性改革，保障国民经济的持续健康发展和转型升级。

一、处理好供需关系，创新土地供应制度，促进土地供应与产业发展目标有机结合

由于土地供应方式和供应结构与产业发展和结构调整具有紧密的内在联系，因此，必须改变以前土地供应和产业项目引进“两张皮”的现象，加强二者的密切配合，真正发挥土地供应在项目引进和产业发展中的调控作用。

（一）土地出让年限的确定要与企业生命周期紧密结合

按照企业生命周期确定土地出让年限，实行工业用地出让弹性年限制或租赁制，有利于降低企业拿地成本，也有利于工业用地的及时退出和产业更新换代，同时可增强产业园区对土地利用的掌控能力。根据国际上大多数企业生命周期为10-20年的规律，建议一般产业项目用地出让年限设为20年，待首期出让年限届满后，经对合同履行情况进行评估，再采取有偿续期或收回土地使用权的办法。同时，借鉴英国、新加坡等地做法，积极探索以租赁的方式供地，可以是土地租赁，也可以是工业厂房租赁。

（二）土地供应方式要与产业发展目标紧密结合

支持符合产业导向的项目落地。在新增用地方面，对新产业、新业态的用地指标予以重点保障，实行用地指标单列。在供地方式上，可对一些急需引进的高新技术产业项目实施“带项目出让”或定向挂牌的方式。在存量用地方面，为了支持新兴产业发展，可采取协议方式供地，并且不改变土地权利人。比如，在符合规划、不改变土地用途的前提下，土地权利人可以利用现有房产，或对原土地使用者利用已取得的非经营性用地发展文化、信息等新兴产业的，可以协议出让、作价出资、租赁等方式供地。

（三）土地供应结构要与产业结构调整目标相结合

在新增用地方面，严格禁止向不符合产业发展导向的项目或产能过剩的项目供地。在存量用地方面，严禁利用存量用地或存量房产发展不符合产业发展导向的项目或产能过剩的项目。

（四）加大对创新创业企业的用地支持力度

要让创新创业企业容易取得土地，并且取得的土地成本较低。比如：在研发用地方面，对依托国家实验室等现有科研设施构建创新平台的，允许其继续保持土地原用途和权利类型不变；对于科研院所企业化改革，允许其按国有企业改制政策进行土地资产处置。为了降低企业拿地的门槛和成本，可探索推行先租后让、租让结合等方式，并根据实际情况允许分期缴纳土地出让金。

（五）推进工业用地由分割管理向混合管理转变

可借鉴新加坡经验，探索实行产业用地的混合管理体制。新加坡的工业用地管理体制是，先由土地管理部门将土地出让给产业管理部门（园区管委会），再由产业管理部门（园区管委会）根据产业发展要求出让给企业。这种混合型管理体制既有利于国家对土地的集中统一管理，避免国有土地资产流失，又有利于产业部门按照产业发展规律供地，提高土地利用效率。为此，建议我国的工业用地管理也可采取类似的管理体制，即：在统一土地出让规则和交易平台的基础上，先由国土资源部门将工业用地分批次出让给产业部门（园区管委会），然后再由产业部门（园区管委会）按照产业发展要求逐个引进项目。

二、处理好变与不变的关系，创新土地用途管制制度，增强供给的弹性和适应性

从美国、英国、日本、德国、新加坡和我国台湾地区的城市土地用途管制制度发展轨迹看，它们大致都经历了零星管制、严格管制和局部弹性管制三个阶段。随着互联网经济的快速发展，产业融合度的不断加深，产业边界的日益模糊，建议在新的形势下，必须创新土地用途管制制度，在维持刚性控制总体不变的前提下，适度增加土地用途管制的弹性变化，实现刚性与弹性、变与不变的有机统一，更好地适应产业发展的新要求和新趋势。

（一）为了减少规划调整的麻烦以及更好地适应产业融合的新趋势，在规划编制时增加混合用地或“白地”的比重

新加坡在编制用地规划时，专门预留有“白色地带”和“商务地带”，在这些地带，企业可以自由变更土地用途。为此，建议城乡规划部门在符合控制性详细规划的前提下，按照用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享的原则，根据当地实际，研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性土地类和相关控制指标。例如，科教用地可兼容研发与中试、科技服务设施与项目及生活性服务设施。对于暂时未考虑发展方向的区域，可以“留白”。在土地供应上，要适当增加混合用地和“白地”的比重。

（二）在特定区域范围内或符合相关条件的，可增加土地用途变更弹性

第一，增加产业园区内不同类型土地用途的变更弹性。对于政府划定的特定地块，允许商业、办公、居住、工业等项目在该地块内混合发展，发展商也可以改变混合的比例以适应市场的需要。通过设置不同用途比例区间，增设综合用途用地管理。

第二，结合城市更新，允许部分商服用地改变用途，以消化过剩的存量商服用地。对于一些经营较差的商服项目，允许其改变用地性质，发展其他业态。比如，在办公用地和商业用地之间相互转换，将部分商服用地改为住宅用地等。

第三，对于自由贸易区内的土地，探索实行负面清单式的土地用途管制模式，即：对于自由贸易区内的特定区域，由规划部门确定土地用途的负面清单，市场主体可决定负面清单以外的任意土地用途使用形式。

（三）为了防止擅自变更用途造成的混乱，还要明确自由变更的区间

例如，我国台湾地区的《工业区用地变更规划办法》规定：对工业区内土地用途的变更，生产事业用地所占面积不得低于全区土地总面积扣除公共设施用地后的50%；社区用地不得超过全区土地总面积10%；公共设施用地不得低于全区土地总面积的30%；相关产业用地不得超过全区土地总面积扣除前二款公共设施用地及社区用地面积后的50%。新加坡也明确规定，整个工业区内的工厂生产面积必须达到60%以上，办公及其他辅助面积为40%以下，以确保工业发展。为此，建议在放松土地用途管制的同时，明确相关规则，规定各类用途土地面积的调整上限或下限。

（四）建立土地用途变更的快速审批机制

按照现行的土地用途变更管理规定，其调整要经过规划、国土、产业等多个部门的协调，履行多项审批手续，经历多个审批环节，一些项目调整用途要花费1-2年，甚至更长。这种管理方式虽然有利于规范市场秩序，维护公共利益，防止国有资产流失，但是也严重妨碍了产业的转型升级和土地的集约高效利用。为此，建议加强规划、国土和产业等部门之间的协调，优化审批流程，简化审批环节，提高审批效率。对于因产业发展需求确需变更土地用途的地块，建立用途变更的快速调整机制。这样既有利于促进产业的转型升级，也有助于防止规划调整滞后可能导致的违法用地行为的发生。

三、处理好收与放的关系，创新土地收储制度，形成多元化、具灵活性的土地供应格局，降低用地成本

按照党的十八届三中全会提出的“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”的要求，处理好政府与市场在土地供应中尤其是存量用地供应中的分工。重点是通过减少政府的收储比重，增加市场自由转让的比重，促进土地要素的自由流动，让土地从低效领域转移到高效领域，从过剩领域转移到更有生机的领域，更好地促进产业转型升级。

（一）压缩政府收储的范围和规模

按照国土资源部等部门的《土地储备管理办法》，政府收储范围包括：依法收回的国有土地；收购的土地；行使优先购买权取得的土地；已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；其他依法取得的土地。由此可见，其既包括存量土地，也包括增量土地，既包括公益性用地，也包括经营性用地。特别是所谓“收购的土地”，由于没有明确边界，不少地方将所有城市存量土地都纳入土地收储范围。从荷兰、瑞典、美国、新加坡、法国等发达国家和地区的经验看，在房地产市场发展到一定阶段并相对稳定时，土地储备的首要目标是确保保障性住房和公共（公益）设施建设的用地需要。考虑到我国许多大城市的土地供应已由以增量用地为主向以存量用地为主转变，建议我国政府收储的主要目标设定为，为了弥补市场的不足，提供一些市场不愿做的公共产品，比如保障房建设、公益性设施建设等非营利性项目的土地。同时，凡是在法律许可的范围内，依靠市场机制能够建设的项目，原则上都由市场来做，不建议纳入政府收购的范围。

（二）推进土地储备主体和供应主体的多元化

打破由城市政府垄断土地储备的现行格局，形成在统一交易平台的基础上，多元主体平等储备和供地的局面。重点推进三方面探索：一是集体经济组织可以实施土地储备，直接供应土地。赋予农村集体建设用地与国有土地同等的权能，可以在统一的土地交易市场实施土地供应和交易活动。二是对于从事经营性开发的存量土地，允许土地权利人自行开发。部分旧城区改造、城中村改造、旧厂房改造等项目，可以不纳入政府收储范围，允许由土地权利人自行改造或联合开发。三是对于一些土地权利人自己无条件或无能力进行再开发的地块，通过降低转让成本、允许分割转让等方式，调动土地权利人的积极性，及时将土地转让给第三方进行开发。

（三）近期采取政府收储和企业自由转让并重的发展策略，远期实行以企业自由转让为主、政府收储为辅的发展模式

在当前的过渡期，可推进政府和企业联合储备，建立合资入股、共同开发的收储机制,即通过股份合作方式，由原土地使用权人与地方政府的资产经营公司以一定的股份进行联合储备和开发，并由政府的资产经营公司控股。这种收储方式让原土地使用权人参与储备和开发，以调动国企、上市公司等存量土地持有主体参与主动开发的积极性，但对地方政府资产经营公司的资金实力要求比较高。

（四）处理好进与退的关系，创新土地税费制度，构建良好的低效用地退出机制

清理无效供给和低效供给，对土地利用来说，就是要促使低效用地的退出。这不仅要靠行政手段，在市场经济条件下，更要依靠经济手段，尤其是土地税费政策。通过建立税收杠杆调节机制，引导企业自动退出低效用地，在原有的土地上引进和发展高端产业。

1.增加持有环节税费，提高土地保有成本，实行差别化的税收征管政策，引导低效用地及时退出。在现行税制背景下，重点是提高城镇土地使用税和房产税征收标准，提高土地持有成本。同时，对不同产业项目实施差别化的税收政策。对于符合产业导向的项目，降低税收标准，反之，则提高税收标准。例如，浙江省平湖市建立以亩产税收和节约集约用地为导向的评价机制，将企业分为激励类、提升类、一般类和低效类四大类。通过实施差别化的减免政策，对亩产税收达到制造业亩产税收平均值200%以上、100%-200%、50%-100%和50%以下的，分别按激励类、提升类、一般类和低效类四大类实行城镇土地使用税和房产税分类分档的差别化减免政策。同时，针对现行城镇土地使用税的标准较低，即使按照最高标准征收，土地保有成本仍然偏低的问题，建议修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，进一步提高征收标准的上限。

2.减少土地转让成本，降低企业退出门槛。据有关部门测算，目前土地转让需缴纳 30%-60% 的土地增值税，3%-5% 的土地交易契税等，过高的转让税费影响了土地转让的积极性，一些企业宁可让土地闲置，也不愿意转让。为此，建议降低转让成本，如适当合并流转税种,降低税率，并适当降低土地的转让投资限制，促进土地的流动，实现土地资产在流动中增值增效。

3.探索建立低效用地退出的利益补偿机制。低效工业用地不愿退出的主要原因在于利益问题。除了实行差别化的税收政策进行“逼迫”以外，还要建立相应的“引导”或激励机制，引导企业退出低效用地,即对于部分低效用地，探索实行用有偿回收的方式进行收储。例如，苏州市2011年制定了《苏州工业园区企业用地回购实施办法》，明确了产业用地有偿退出的标准和流程等，并于当年启动了首批24 家企业的用地回购程序，有效提高了各园区节约集约用地水平。

（作者单位：上海市规划和国土资源管理局）