双限“熔断”与开发商捐建公租房

文/刘云

双限“熔断”与开发商捐建公租房

文/刘云

习主席在2017年新年贺词中讲到：“我也了解，部分群众在就业、子女教育、就医、住房等方面还面临一些困难，不断解决好这些问题是党和政府义不容辞的责任。全党全社会要继续关心和帮助贫困人口和有困难的群众，让改革发展成果惠及更多群众，让人民生活更加幸福美满。”

习主席在新年贺词中关注住房问题，应与2016年初以来部份一二线城市房价过高与保障房供应严重短缺这一背景密切相关。房价过高的一个直接后果是带动这些高房价城市的购地费、拆迁费、棚户区改造费等大涨，以公租房（即廉租房）为主体的保障房建房成本也随之水涨船高，极大地加重了这些高房价城市在保障房建设方面的财政负担。北京市财政局数据显示，北京2016年前三季度住房保障支出为294.1亿元，同比增长546.9%，令北京财政不堪重负。在这些一二线高房价城市，越来越多中低收入家庭买不起房，更多依赖公租房，房价越涨，对公租房需求就越大，而公租房大幅攀升的建房成本却给这些高房价城市政府出了一道难题。笔者认为，解决这一难题的一个有效途径就是强制开发商捐建公租房。

为了严控地价、房价的上涨，遏制“地王”的产生，2016年下半年以来，一二线城市相继出台各具特点的楼市调控政策。北京在2016年11月推出“限房价、竞地价”土地出让方式。武汉市自2016年10月下旬起在土地拍卖中附加“最高限价”条款，对出让地块设定封顶价，为过热的楼市降温。天津、南京、成都则在2017年3月推出土地拍卖“熔断”机制。“熔断”，简单来说是指土地拍卖达到预定最高限价时，宣布拍卖地价“熔断”，“熔断”之后，开发企业以抽签方式取得土地使用权。

2017年3月1日，天津市塘沽和生态城两宗住宅用地迎来摘牌，经过多家房企竞价，报价达到地块最高限价，该市首次采取“熔断”后以摇号抽签方式决定建设用地受让房企。最终，两地块分别以总价6.249亿元、19.05亿元竞出。

2017年3月30日，南京土地市场6块限价地的拍卖中，仅1分钟内30轮报价，6块地便皆达到最高限价而封顶“熔断”。媒体称：南京土地拍卖疯了！随后，这6块地在3月31日用现场摇号抽签方式最终决定受让房企。

2017年4月6日，在成都土地市场拍卖中，三次“熔断”三次抽签。成都一位开发商负责人说，对一些中小开发商而言，过去很难在土地拍卖中与财大气粗的大开发商竞价，“熔断”是好事情，现在中小开发商也可以大胆地去参与举牌竞价，价格高了会“熔断”， 中小开发商通过抽签方式也可能拿到地。对地方政府来说，以“熔断”机制控制地价，降低开发商拿地成本，开发出来的房子价格相对也会低一些，有助于控制房价。但开发商是否会因“熔断”机制低价拿地后适当降低房价、还利于民，还有待观察，不过目前来看不容乐观。

尽管一二线城市相继发布实施的调控政策各具特点，但其共性是对地价、房价“限”字当头，要么“双限”，要么“一限”，“熔断”抽签也是一种对地价的限制方式。但无论是“双限”、“一限”，还是“熔断”抽签，说到底都是非市场化的行政调控手段，且相关附加条款多，操作较为复杂，其调控效果有待观察。在一二线城市楼市购买力旺盛的情况下，用市场经济手段控调地价、房价可能更有效。

因此，笔者建议，今后一二线城市的房地产开发商应按其所建商品房总建筑面积10%乃至更高比例向政府“捐建”公租房。所谓“捐建”，含义有两层：一是无偿捐赠；二是无偿建设。具体是指开发商在竞拍土地与开发商品房项目的同时，要承担为政府无偿建设公租房的义务，公租房的套型与面积由政府决定。开发商在建商品房的同时，由开发商自己掏钱按10%至30%左右的比例建设公租房，建好后无偿移交给政府，政府享有这些公租房所有权和管理权，并提供给当地中低收入家庭住户居住。房价越高的城市，“捐建”公租房比例越高。以北京为代表的一线城市“捐建”比例最高，可提高到30%左右，二线城市中楼市最热的南京、厦门等城市可设定为20%左右，其他二线城市可将比例设定为10%。

同时，政府取消任何形式的“双限”，允许开发商以商品房的盈利来“以盈补亏”，弥补开发商无偿“捐建”公租房的亏空并有一定的盈利。

以北京目前的超高房价，“双限”政策再严，绝大多数中低收入家庭住户也买不起房，所以，北京的中低收入家庭住户难以从北京的“双限”政策中受益。与其如此，不如打破常规，反其道而行之，以盈补亏，为向政府大量“捐建”公租房创造条件。

假设北京的中低收入家庭住户今后主要依赖政府提供的公租房，而北京近2000万户籍人口决定了北京中低收入家庭住户数量庞大，这就使北京市政府公租房建设与供给的负担巨大，北京市政府对公租房建设的有限投入与中低收入家庭住户对公租房的巨大需求形成尖锐的矛盾，而让开发商为政府大量“捐建”公租房的办法不失为一种良策，可强制开发商按30%乃至更高比例为北京市政府大量“捐建”公租房。由此造成商品房价格上涨只会加重有钱人和高收入者的购房负担，而高收入人群对高房价的承受力强，让他们为此买单，也能遏制投机炒房。充分利用北京有钱人与高收入者数量多的有利条件，房价越涨，开发商出天价竞拍土地与建设商品房积极性越高，相应地，开发商“捐建”的公租房也越多，中低收入户公租房供应就越有保障。

“捐建”并非笔者空想，也是有政策依据的。2007年8月14日新华社发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》明确提出：“多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租房供应。”此意见中“鼓励社会捐赠”一词值得我们关注，而开发商以“捐建”方式为政府无偿建设、提供公租房（即廉租房）的行为实际上就是一种“社会捐赠”方式，因此，“捐建”是完全符合国务院的文件精神的。考虑到住房是一种高价值的特殊商品，社会上愿意捐赠保障房的单位和个人很少，捐赠数量自然是微乎其微，这就需要我们广开“捐源”。而通过“捐建”方式迫使开发商向政府大量“捐赠” 公租房，公租房严重短缺的局面将得到很大改观。当然，开发商“捐建” 公租房是不情愿的，但政府可以通过利益捆绑，使开发商进行商品房开发来获利。开发商“捐建”公租房是获得土地投标竞拍与建设商品房资格的必要条件，这迫使开发商将较高的盈利通过“捐建”公租房方式返还给社会中低收入家庭，有利于缩小贫富差距，构建和谐社会。

“每个家庭有房住”是一个文明社会的起码目标，住房是市场经济条件下每一个负责任政府必须提供的“公共产品”，虽说“捐建”会导至商品房价格的大幅上涨，但借助公租房能有效解决中低收入家庭住房难问题，有助于实现“每个家庭有房住”目标，这比单纯用行政手段“双限”或“一限”去调控楼市更有意义，也更有效。

（作者单位：西南政法大学）