基于地籍管理探讨集体建设用地的流转

龚钰捷

摘要：在我国农村地区，集体建设用地的流转现象非常普遍，不过至今为止，我国都没有能够建立起统一的集体建设用地流转市场，导致管理工作变得异常混乱，也影响了土地的合理使用。本文基于地籍管理，分析了地籍管理缺失对集体建设用地流转的影响，并就地籍管理模式下集体建设用地流转制度的建设进行了讨论和分析。

关键词：地籍管理；集体建设用地；流转

相关调查研究表明，在全国范围内普遍存在着集体建设用地流转的现象，虽然程度不同，但是毫无疑问的处于持续推进的状态。不过，由于土地本身的重要性，政府部门在面对土地流转问题时，始终都保持着谨慎处理的态度。在我国现有的土地管理法律法规中也明确指出，应该将国有土地作为建设用地的申请主体。该规定的存在将集体建设用地的流转定义为了违法行为，也阻碍了土地的流转，加上流转环节的问题，集体建设用地的流转一直被局限在一个相对有限的范围内。

一、地籍管理缺失状态下的集体建设用地流转问题

地籍管理是政府有关部门为了取得相应的地籍资料，对土地权属、自然状态和经济状况等进行研究而采取的相关管理措施，包括地基测量、土地登记、土地统计以及土地等级划分等，地籍管理的对象是土地，核心是土地权属问题。构建起完善的地籍管理制度，能够帮助政府部门更好的了解土地数量与质量的动态变化，做好土地权属变更的监测工作，从而为土地管理提供必要的信息支持。但是就目前来看，由于农村地籍管理的缺失，集体建设用地流转中存在着一些问题：

（一）权利主体界限模糊

在《土地管理法》中规定，农村集体所有的土地归属于农民集体，由集体经济组织或者村民委员会负责经营管理；在民法通则、农业法、农村土地承包法等相关法规中则规定，应该将集体土地的经营和管理权利交给村民委员会或者村集体经济组织；而在《村民委员会组织法》中，规定集体土地应该交给村民委员会进行管理。可以看出，在上诉法律法规中，对于集体土地权利主体的界定存在着一定的模糊性，也使得集体建设和用地流转的收益分配变得非常混乱，不仅在不同的地区存在很大的差异，甚至同一城市的不同区域也各不相同，在一些集体建设用地隐性流转中，收益全部由村委会获得，村干部直接决定了收益分配的方式，随意性打，也使得村民的合法权益得不到有力保障[1]。

（二）权利客体信息缺乏

一般情况下，主要是依靠地籍测量来对土地的权利客体进行记录，我国于1996年进行了第一次全国性的土地调查，从整体上对土地资源状况进行了解。而在经济发展的带动下，我国的城市化进程不断加快，现有的土地信息已经无法支持新形势下土地使用的需求，基础数据的准确性也受到了越来越多的质疑。2007年，第二次全国土地调查得以开展，对土地基础信息进行了更新，但是由于规模较大，参与人员众多，加上技术条件的限制等，导致第二次土地调查的结果不明确，在开展土地确权的过程中，存在着许多的缺陷和问题，也在很大程度上制约了地籍测量工作的开展，导致土地权利客体信息缺乏完善性。

（三）土地分等定级不当

现阶段，对于建设用地的价格评估，通常都是采用土地分等定级的方式，不过分等定级的范围有限，应该包括但是没有包括农村集体用地的价格评估，也因此导致农村集体建设用地缺乏相对统一的基准地价，加上市场经济本身的开放性和自由性，使得集体建设用地的流随意性强，没有统一的价格参考标准，很容易受到人因的影响，无法客观真实的对土地的市场价格进行反应，很容易给集体经济组织带来经济损失[2]。相关调查数据显示，就目前而言，我国集体建设用地的分等定级工作尚未全面展开，仅仅在部分省市地区取得了一定的进展，因此对于土地管理部门而言，应该立足农村土地产权制度改革的背景，高度关注集体建设用地使用权的流转问题，建立起相配套的土地价格体系。

（四）登记证书颁发滞后

土地登记是地籍管理中一个非常重要的内容，主要是由土地登记机关，针对土地权利人依法取得、变更土地权利，以及土地的面积、用途、等级、价格等进行记录，实现对土地所有权、使用权等的确认，保护土地权利人的合法权益。对于政府部门而言，通过土地登记，能够了解土地信息的动态变化，强化对于土地的宏观管控。但是就目前而言，我国集体建设用地的登记存在很大的滞后性，尤其是在农村地区，由于经济相对落后，集体土地确权登记发证工作无法满足实际发展的需求，滞后严重。相关统计数据表明，就目前而言，我国国有土地的使用权登记率达到了86%，而集体土地所有权的登记率则仅有53%左右，而且各个地区土地登记发证率非常不平衡。由于没有完成初始登记，无法对集体建设用地的权利人进行确定，如果发生纠纷问题，调解工作会变得非常困难，建设用地流转后的变更登记也无法进行，在削弱政府对于土地市场宏观调控能力的同时，也带来了很大的风险和隐患[3]。

（五）违规违法用地严重

最近几年，土地违规利用问题时有发生，许多农用地被违法征用为建设用地，而且违法的主体通常是地方政府部门，在这种情况下，地方土地部门受自身权利的制约，很难对其进行查处，更不要说对土地违法问题进行彻底解决。在当前土地管理检查体系不够完善，基层监管嚴重不足的情况下，如果不考虑实际情况而盲目开放集体建设用地流转，可能会引发大量违法占用耕地的现象，影响我国耕地保护政策的有效落实，继而威胁社会经济的稳定发展。

二、基于地籍管理的集体建设用地流转策略

针对上述问题，土地管理部门应该做好引导和管理工作，采取切实有效的措施和方法，构建统一规范的土地市场。

（一）做好土地确权登记

在我国现行的《土地管理法》中，规定集体土地的所有权归属于村级集体经济组织、村民小组和村民委员会，不过受历史遗留问题的影响，集体土地的所有权归属并不十分清晰，土地权主体相对模糊，而且究竟应该将所有权归属于村民委员会还是集体经济组织，在不同的地区存在着不同的认知。依照我国农业部的相关规定，超过60% 以上的农村村民委员会与村集体经济组织是合并在一起的，两者之间没有明确的概念划分，加上许多地方集体经济组织不完善，经常将其与村民委员会混为一谈。伴随着土地使用权制度的改革，无论是耕地还是集体建设用地都实现了自由流转，在这种情况下，土地的经济属性越发凸显，需要将集体建设用地的所有权归属于集体经济组织。2011年，国土资源部、农业部以及财政部共同组成了相应的领导小组，提出以3年为限，将农村集体土地使用权确认到每一个集体经济组织中，建立城乡统一的土地市场，为实现城乡统筹发展奠定良好的基础[4]。

（二）编制土地基准地价

想要实现集体建设用地的全面流转，保证土地资源的合理利用，必须首先对集体建设用地的基准地价进行规范，为集体建设用地的转让、出让、抵押等提供良好的依据，同时还需要做好土地交易管理工作，确保土地的交易价格能够尽可能接近其真实价格。现阶段，部分地区已经开始了针对集体建设用地基准地价的评估工作，参考《城镇土地定级估价规程》，依照不同區域的实际情况，采取相应的措施和方法，强调与征地价格的相互衔接。不过由于在农村地区，集体建设用地市场尚未完全建立，活跃程度相对于城市地区更低，市场交易案例偏少，加上交易的局限性，想要对土地价值进行准确判断比较困难。考虑集体建设用地的分布状况，在进行基准地价评估和编制的过程中，应该做到因地制宜，对于城市郊区以及城中村的集体建设用地，应该纳入到城镇土地基准地价的评估范围内[5]；对于农村集体建设用地，可以分为集中使用区和零散使用区两种类型，前者的测算范围相对较小，可以直接对乡镇范围内的集体建设用地划定土地均质区域，然后针对不同的区域和级别，测算基准地价；后者可以在参考区片征地价的基础爽，依照成本附加收益的原则，对土地基准地价进行评估。

（三）做好土地利用规划

1997年的第一次乡镇土地利用规划编制在地籍管理中发挥出了非常重要的作用，不过由于在规划中没有考虑人口增长和经济发展对于建设用地需求的变化，导致规范控制指标过于死板，缺乏弹性，需要频繁进行修改，影响了其实用性和可操作性。伴随着经济的快速发展，农村建设用地的需求持续增长，在新一轮的土地利用规划中，不仅需要继续强调耕地保护政策，做好土地用途的强化管理，还需要预留出足够的建设用地，包括农村公益用地、村庄发展用地、基础设施用地等，对土地资源的用途进行合理安排，避免随意更改建设用地用途的情况，通过对土地资源的统筹安排，推动农村土地市场建设[6]。

三、结语

总而言之，在社会经济飞速发展背景下，土地在经济建设中的重要性越发凸显，对于相关部门而言，应该立足地籍管理的角度，切实做好集体建设用地使用权流转的分析和研究，从实际需求出发，坚持以人为本和因地制宜的原则，建立完善统一的土地市场，对集体建设用地使用权的流转进行规范和管理，减少和杜绝滥用土地或者非法占用土地的情况，在维护土地主体合法权益的同时，促进我国社会与经济的稳定发展。

参考文献：

[1]任容，胡涛.地籍管理的集体建设用地流转分析[J].城市地理，2016（4）：229.

[2]宋健.地籍管理模式下集体建设用地流转制度的构建[J].大科技，2015（20）：44-46.

[3]陆润豪，杜勇，刘宝磊.基于地籍管理的集体建设用地流转分析[J].湖南农业科学，2013（1）：60-64.

[4]陶镕.集体建设用地使用权流转的法律规制研究[D].南京师范大学，2014.