强化党员民主监督的制度保障

蔡文华

党员是党的细胞，是党内监督的最主要力量。新修订的《中国共产党党内监督条例》明确提出党员民主监督是党内监督体系的一部分，与其他形式的监督一起发挥着重要作用。党员民主监督既是党员权利，也是党员义务。在党内生活中，一些党员不愿监督、不敢监督、不能监督的问题比较突出，这其中既有党员自身的原因，也与党内相关制度不健全有着直接关系。要激发党员监督的动力，需要进一步完善党内信息公开制度，确保党员的知情权得以实现。要建立健全党员民主监督的实施制度，将党员民主监督的内容、对象、程序等具体化。要落实党员的权利保障制度，党组织要维护党员在监督过程中的权利，防止出现对党员的打击报复行为，使党员能充分体现在党内的主体地位。

一、落实党内信息公开制度

党内事务等基本信息的公开是党员知情权的体现，也是党员参与党内事务，发挥监督作用的前提。少数领导干部的违规违纪行为隐藏得比较深，甚至能够“带病提拔”，这与单位内部的“暗箱操作”、一些事项公开不够有关、党员职工对单位内的重要决策不知悉有关，自然缺失监督的可能。当前，一些党员之所以监督意识薄弱，积极性不高，在很大程度上与这些党员的党内知晓权落实不够有关。2010年9月，中央颁布实施了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，对基层党务公开的意义、内容、程序和方式等作了规定，要求党组织决议、决定及执行情况，党的组织管理和班子建设情况，干部选用情况，党风廉政建设情况等事务要向党员公开。2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》提出要研究制定《中国共产党党务公开条例》，健全党内情况通报制度，增强党内生活透明度。中央充分认识到党务公开的重要性，以制度作为保证，督促各级组织按规定进行事务公开，保障党员的知情权和参与权。对于党内监督而言，党员的这种知情权一定要得以落实，监督才不会流于形式。

从实践看，已有的党务公开基本能够保证党员对党组织活动以及党内重大事项的了解和掌握，但是，党务公开的执行和落实仍然不够理想，一些单位只是程序化地公开若干信息，有些公开的内容比较笼统，信息量不大。有的单位对于公开的内容进行有针对性的取舍，或者是有选择性的公开一些内容，对党员群众特别关心的问题，尤其是容易出现以权谋私、滋生腐败、引发矛盾的事项进行回避，使得党员不能全方位了解自己所在党组织的情况。党内相关制度规定，健全党内情况通报制度，畅通党内信息上下互通的渠道，基层党组织可以通过党内事务问询等方式使党员了解情况。事实上，这些制度没能很好地得到执行，部分党员的主体意识不强，主动搜集信息的动力不够，还停留在党组织告示什么就去了解什么，单向度的信息通报机制不利于党员深入获悉党内重要信息。其实，党务公开只是党内信息公开的一部分，基层党组织还应探索党内信息公开的有效形式，进一步扩大信息公开的范围，只要不涉及党内的秘密，都应该最大限度地在一定范围内进行公开。《中国共产党党内监督条例》就规定，党组织主要负责人个人有关事项应当在党内一定范围公开。党的领导干部每年在党委常委会（或党组）扩大会议上的述责述廉报告应当载入廉洁档案，并在一定范围内公开。

当然，党内公开不等于公示，更不是社会公示，党内信息发布的范围仅限于一定的范围之内，渠道也可以多种多样。例如，党组织可以通过党内会议、情况通报、文件传阅、谈话谈心、信息张贴、网络发布等多种形式对党内重大决策、决定的酝酿过程以及出台情况向党员进行告知，可以就一些议题和环节进行补充性的说明，加大对信息细节的公开力度。单位内部可以对领导班子自身建设情况，包括领导班子成员的基本履历、民主生活会的意见、述职述廉情况、考评内容等进行公开。对单位或部门内干部制度执行情况、党员发展情况向党员进行详细说明。为进一步落实党员的知情权，要健全党务信息公开的程序和机制，按照民主集中制的原则确立党务公开的内容，明确党务信息公开的时间、范围、对象和形式。同时，建立健全党务信息公开的有效监督保障机制，加强对党务信息公开的长效管理。要实行党务信息公开主体责任制度、监督考评制度和资料归档制度，明确党务信息公开的主要负责人、责任主体，纪委担负起监督职责。上级党组织加强对党务信息公开的督促和考评工作，要对已经公开的党务信息进行登记备案，供党员查询。

二、健全党员民主监督的实施制度

没有规矩无以成方圆，党员开展监督必须要有清楚的制度规范，让广大党员知道应该监督谁、监督什么、该怎么监督。《中国共产党党内监督条例》提出党员应当积极行使党员权利，履行监督义务，对党员监督的对象、内容和要求做了基本规定，党员要加强对领导干部的监督，在组织生活中评議领导干部，指出缺点和错误。党员监督的对象不仅包括党的干部，也包括各级组织和任何党员，其实现的路径就是要揭露和纠正工作中的缺点和错误，揭发、检举违纪违法的组织和党员，同错误言行和腐败现象作斗争。这些规定虽然比较全面，但大多是概括性的描述，具有一定的原则性和方向性，在党内生活中的实践难度较大，比如怎么揭露和纠正缺点及错误，如何检举揭发违纪违法的组织和党员，需要对相关的内容进行详细的规定。要发挥出党员的监督作用，就必须细化制度，使党员的监督职责更加明晰，能够更加明了党员监督的方式方法。例如，《中国共产党党内监督条例》规定党员对任何组织、任何党员都有监督的权利和义务，实际上，党员民主监督重点对象是领导干部，党员要对领导干部的廉政勤政、遵规守纪、工作和生活作风等方面的问题有较充分的了解，能主动关注这些问题，并就自己知道的情况向党组织如实报告。

从党内已有的制度看，不少规定都明确了党员对领导干部监督的方式和要求，如领导干部考核工作的规定中，考察程序包括民主测评、个别谈话、调查核实等环节，这些环节都是党员发挥监督作用的形式，对于组织评价干部、全面了解干部实绩成绩有重要的参考价值。不过，这需要党员的全力参与才有实际意义。在党员领导干部述职述廉的规定中，各地区和各部门可以适当扩大参加述职述廉会议的人员范围，这一规定较为原则，实际操作中存在很大的主观性，参与人员的选择面还是比较窄，而且规定并没有进一步指出一般党员参加述职述廉会议所应履行的监督职责，对党员而言，参加这样的会议只是旁听而已。再比如，党内巡视工作条例在明确巡视机构设置、职责等内容的同时，也将被巡视单位不如实反映情况的行为视为违纪，规定党员有义务向巡视组反映情况。这些制度中的相关内容都涉及到党员监督的表现形式，而其实际运行的成效则有一定的不确定性，这需要解决制度细化的问题，确保党员在应当监督的场合发挥出监督作用。

为了确保党员的监督到位，需要健全和完善相关的监督实施制度。首先，要明确党员监督的内容，列出党员监督的要点，这些要点集中在党员干部和党的组织是否违背党章和其他党内法规制度，党员是否履行了党员权利和义务，完成党组织分配的工作任务，党员干部能否廉洁自律、模范遵纪守法，党的组织是否履行了全面从严治党的主体责任等。其次，要明確党员监督的方式和程序，完善党员在党内民主生活会、组织生活会、干部述职述廉大会等政治生活领域的监督环节，增加党员评议的分量，健全党员监督方式，既有现场议论，又有书面意见和量化分值，将党员监督的方式和程序制度化，促使监督工作常态化。可以完善党员定期评议基层党组织班子制度，推行党员代表旁听或列席党委会议制度，增强普通党员监督党委班子成员的力度。再次，各级党组织要疏通党员群众举报违纪行为的渠道，建立党员民主监督的信息收集、情况上报和反馈机制，形成记录党员的来信来访、及时回复处理的工作制度。对于扣押党员举报件或情况反映材料的应当给予严厉处罚，对于党员的情况反映应当规定答复期限，做到件件有落实。

三、完善党员民主监督的权利保障制度

党章规定党员的权利，涉及民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等方面，其中党员民主监督是党章赋予党员的一项重要权利，是党员主体地位的重要体现。党员切实履行监督权对于保持党组织肌体健康，维护党的团结统一起到重要作用。党员的监督表现为对党组织和党员干部的批评、检举和揭发，要保障党员的民主监督权利，就必须健全党内民主制度，畅通党员参与党内事务的渠道，党组织要通过多种途径采取措施确保党员充分表达个人意愿，切实维护党员对党内重大问题的知情权和参与权。只有党员的民主权利得到保障，党员监督才有实施的可能。现实当中，践踏党员权利的行为时有发生，如有的党组织不向党员通报组织的决定等党内事务，压制党员的发言权，不听取党员意见和建议，尤其是在讨论事项，作出决策时回避党员，敷衍党员的诉求，这些行为不仅是违背了党章规定，而且损害了党内民主，破坏了党员民主监督的基础。

为保障党员监督行为的实施，党组织要建立健全对党员检举、揭发的保护制度。我们在提倡党员实名举报的同时，也应该对检举、揭发内容严格保密，尤其是对举报者的个人信息保密，对实施监督行为的党员进行保护，防止出现信息泄露导致对当事人造成威胁或危险，只有这项制度建立起来并切实发挥出作用，党员才会消除监督过程中的一些顾虑。除了保护监督者外，党组织还应对党内的批评者、揭发者、检举人所反映的问题给予回应，要明确回应的时间，防止久拖不决，造成监督信息的遗忘，要明确相关部门处理意见，及时告知给监督者。对于歧视、刁难、压制等打击报复党员监督的领导干部要进行坚决处分，解决党员监督的担忧，让监督成为有底气的行为。为保障党员监督的客观性，对于检举揭发内容不实且存在主观故意的监督行为也要进行组织处理，给予当事人批评教育，而对于捏造事实、诬陷诽谤他人涉嫌违纪违法的，则要依规依法进行处理，以此保护可能被诬陷或被损害名誉的党员，这也是在党内形成一种积极的导向，鼓励有事实依据的有效监督，提高党员民主监督质量。

党内民主是党的生命，也是党内监督的基础。要充分发挥党员的民主监督作用，就必须切实加强党内民主制度建设，健全党的代表大会制度，完善党内选举制度规则，强化党员的主体地位。我们也要看到，党员民主监督是党员权利与义务的统一，一方面我们要建立健全党员权利保障制度，切实维护党员权益，确保党员监督有底气，有依据。另一方面，我们也要树立党员民主监督是党员义务的观念，并付之行动，出台相关规定，对不履行监督义务的党员进行督促。当前，一些党内制度中有要求党员主动发挥监督作用的条款，例如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定，党员“在错误言行面前不抵制、不斗争、明哲保身、当老好人等政治不合格的坚决不用”。这一规定既是对党员不遵守政治纪律的界定，也反映了有些党员漠视自己的政治责任和监督义务，对错误言行、不良现象不闻不问，置身事外。事实上，有的党员明明知道甚至掌握了一些党组织或领导干部的问题线索，但是出于各种原因不愿意向组织反映，还有的涉及到自身利益，故意向组织隐藏问题线索，完全没有尽到党员的监督义务。我们的制度对于党员不监督还是缺乏刚性约束，党内有必要专门制定相关的制度或条文，对于不履行监督义务的党员进行惩处，以起到威慑、警示或导向作用。

党员民主监督是党风廉政建设的依靠力量，也是推进全面从严治党的切入点，各级党组织和主要领导必须高度重视党员民主监督，将其作为推进党内监督的重要基础。为此，要建立健全体制机制，各级党委和纪委在落实全面从严治党主体责任时，要把党员民主监督的保障落实情况作为自己的职责，上级组织要将党员监督的实施与单位和班子成员的考核挂钩，推动党员民主监督的落实。由于党员监督涉及到对党组织的情况反映、批评和揭发检举，为确保党员监督不受同级党组织的干扰，上级党组织有必要对领导干部和下级党组织履行党员监督权利保障职责的情况进行监督检查，及时接受党员在监督过程中的情况反映，为党员行使监督权利提供保障。总而言之，制度是最管用、最有效的手段，只有不断健全和完善党员民主监督的各项制度，党员的监督才会更加持久有力，党内的政治生活也将更加规范有序。

基金项目：国家社会科学基金西部项目“建国以来中国共产党依规治党的理论与实践研究”（16XDJ029）的阶段性成果。

作 者：中共重庆市委党校党建教研部副教授，博士

责任编辑：张 波