搭建政府投资项目综合监管大数据平台

钟蜀海

随着“互联网+”时代的到来，全面、准确、及时掌握建设项目大数据对增强政府决策管理科学性、增强公共服务能力、提升项目管理服务水平等将发挥越来越重要的作用。搭建政府投资项目综合监管大数据平台，有利于解决多头监管、监管不到位、监管成本高等问题，有利于对投资宏观调控的信息及时把握，有利于解决投资管理领域长期存在的信息缺失、不准确或不及时的问题。

一、政府投资项目大数据存在的问题

（一）未形成大数据格局

一是政府部门各自为政，数据割裂。政府投资项目必须按照基本建设程序形成的一套科学方法管理。发展改革部门、财政部门、建设行政部门、公共资源交易机构等部门根据自身职能职责对项目进行审批和管理，在此过程中，根据自身需要建立了局部的数据库，但由于职能局限，缺少统一规划，缺乏统一的标准，各自为政建立独立信息库，有机一体的数据前后割裂，形成的数据资源标准化、准确性、完整性低，利用价值不高，形成“信息孤岛”，且数据开放程度不高，不具备大数据形成条件。比如：我市在建设项目立项、初设、可研审批，预算控制价审查，项目招投标，项目验收和绩效评价等方面都需要聘请专家，而发改、财政、工信、建设、审计等部门都建立了相关“专家库”，但都是各自为阵、互不沟通。另外，建设项目在概算、预算和结算编制和审查过程中，都需要使用和形成大量的材料价格信息，而这些信息往往分散在建设、价格、财政、审计等部门，不能形成有效的数据资源共享。

二是建设管理电子数据处于“刀耕火种”原始状态。政府投资项目主要由各大投资集团负责建设，由于相关法规没有强制性要求，以及行业特点不同和管理水平高低不等，各大投资集团基本按照建设项目档案管理规定形成纸质档案资料，对建设管理过程中应形成招投标电子数据、合同台账和变更台账电子数据、现场管理资料及档案资料相应电子数据、隐蔽检查及现场检测影音资料电子数据等，完全是随意性管理，电子数据处于零散、杂乱甚至是缺失状态。各大建设集团没有规范管理的意识，更没有建立规范标准，统一格式数据库的主动性，造成原本最直接、最有效、最关键的项目管理资料只能是处于原始纸质记录，无法形成有效共享的大数据局面。

（二）未实现大数据动态管理

由于各部门职能割裂，以及项目管理大数据的“原始”状态，建设管理过程就没能形成大数据实时动态管理。市领导最关心的项目进度、投资完成、重大变更等情况，还得另起炉灶，通过发改委牵头、各行业部门协调、项目业主上报数据方式掌握，不仅效率低下，数据的真实可靠性也不能保证，市领导及时决策和部署受到极大限制和影响。

（三）缺乏大数据统一监管平台

目前，政府投资工程不仅管理模式上存在缺陷，而且监督机制还不够完善，政府投资工程处于“重建设、轻管理，少论证，无评估”的状况。尽管纪检、监察、计划、财政、建设、审计和工程项目的使用部门等都对政府投资工程运作过程进行了监督，但在实际的管理中由于是多头监管，没有建立综合监管体系，没有搭建综合监管大数据平台，出现监管不到位、监管成本高、监管效果差、制度不健全、责任不明确、措施不落实的问题。一旦建立了统一有效的监管大数据平台，大数据积累到一定程度后，潜在价值将有所体现。比如项目进度管理、造价管理和变更管理能得到有效监控，能起到及时预警效果和实时决策调整作用；同类型数据的汇集，为项目的后评价提供数据支撑，为以后的同类型项目决策提供科学数据依据，项目监管将更为快捷有效。

（四）加大违法违规处理难度

目前政府投资项目由于各种大数据隔离和分散状态，没有形成数据聚集效应，对于假借挂靠资质投标、围标串标、虚假招标、低中高结、随意变更、违法转包等违法违规行为，没有足够的数据支撑，查处难度无形加大。

（五）落后于形势发展的需要

一是国家发改委提出“运用互联网和大数据技术，加快建设投资项目在线审批监管平台，横向联通各个部门，纵向贯通各级政府，推进网上受理、办理、监管‘一条龙服务，做到全透明、可核查，让信息多跑路、群众少跑腿，而我市建设投资项目审批监管平台还未建立；二是我市关于进一步规范国有资金投资项目招标投标活动的要求也明确要求信息集中统一公开，要求按照工程建设项目、机电设备采购、政府采购领域划分，分别将信息抄送市城乡建委、市发展改革委、市财政局，同时统一集中到公共资源交易平台的电子交易公共服务系统进行公开，就是明确要求建立统一的大数据平台；三是四川省成都市已于2012年抓住工程建设关键环节，建立了四个电子监管系统，对政府投资项目实施全过程动态监管，初步建立了政府投资项目监管长效机制，保障了政府投资项目的高效、优质、廉洁；湖北省武汉市政府于2015年启动了“武汉市政府投资项目综合监管系统”的建设，系统包括政府投资项目管理和监管两大功能部分，连通政府投资项目运行过程中涉及到的各管理部门、监督部门和建设责任单位，以大数据的方式整合运用建设项目的基础信息、决策信息、建设过程数据和财务管理信息。

二、对策和建议

（一）统筹建立统一监管平台

由市发展改革委牵头，在国家发改委“建设投资项目在线审批监管平台”基础上，结合我市公共资源交易信息平台建设的实际，考察学习其他省市建立统一大数据监管平台的先进经验，以搭建我市“政府投资项目监管大数据平台”，平台应包括政府投资项目管理、监管和数据报送上传三大功能部分，连通政府投资项目运行过程中涉及到的各管理部门、监督部门和建设责任单位，以大数据的方式整合运用建设项目的基础信息、决策信息、建设过程数据和财务管理信息，按部门职能开放权限使用。通过大数据平台综合监管，可以彻底改变以往政府投资项目发改、财政、建设行政部门以及审计、监察等相关部门各自为战，相关信息共享不畅的弊端。所有职能部门均可以通过监管系统与其他职能部门共享监管信息，形成对项目建设行为全程监控和总体评價。

（二）建立专门管理机构

在公共资源交易中心下设政府投资大数据资源专门机构，一是统一标准并对现有数据资源进行整合。一方面要进行纵向信息系统整合，在上下级政府部门之间，利用多级网络和中心数据库，构建统一的信息平台。另一方面，进行水平的电子政务信息系统整合，实现跨部门的政府信息资源共享和政务协同；二是统一管理和日常维护建设项目大数据库，确保大数据及时填报和及时更新。

（三）建立完善综合监管机制

制定综合监管办法，理顺投资主管部门、发展改革、财政、监察、审计等部门的监管职责和关系，明确政府投资各个环节监督管理的目标和责任，防止职能交叉、监管缺位，实现对政府投资运行的全过程监督；制定“大数据”管理办法，做到“大数据”管理有法可依，让数据开放和数据挖掘走向法制化轨道，规范各职能部门业务统计信息的生成、挖掘和流通速度，提高业务信息的质量。从组织保障、数据采集、数据共享、数据应用等方面入手，建立部门联络、分级管理、信息保密、授权使用、考核激励以及平台日常管理等一系列机制。

（四）建设信息全过程构建

应将政府投资项目整个生命周期纳入系统进行网上实时监管，包括前期手续办理、招投标信息、建设施工资料、竣工验收、审计结算、项目移交等，均应形成统一的或者专业的电子数据。平台应配备全景地图、项目进度、节点报表等功能，建设单位和施工单位需要在项目建设的各个节点及时录入完成情况信息，确保监管单位能在第一时间掌握项目进展情况。同时强化高风险环节重点监管。系统对政府投资项目建设管理过程中暴露出来的主要问题，应重点强化工程变更、执行、招标等廉政风险较高环节的监管功能。

作者单位：重庆市审计局

责任编辑：马 健